Anotações Acadêmicas de 25/09/2026: Conselhos Tutelares e de Direitos

Introdução

Quem pode integrar um Conselho Tutelar, quanto ganha um conselheiro, o que ele pode fazer diante de uma criança com marcas de agressão e, afinal, quem fiscaliza quem protege? As Anotações Acadêmicas de 25/09/2026 respondem a essas perguntas e fecham o estudo dos conselhos previstos no Estatuto da Criança e do Adolescente.

O tema dá continuidade à Unidade IV da disciplina, dedicada à política de atendimento e aos órgãos que a sustentam. Se você está começando agora, vale revisitar o início do estudo do Direito da Criança e do Adolescente, porque os conselhos só fazem sentido dentro da lógica da proteção integral inaugurada pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/1990).

O problema jurídico central é o seguinte: o legislador criou um órgão autônomo, eleito pela comunidade e não jurisdicional, com poder de requisitar serviços públicos e aplicar medidas de proteção. Um órgão com esse perfil precisa de regras claras sobre quem pode ocupá-lo, como seus membros são remunerados, até onde vai sua atuação e como se apuram desvios. 

Ao lado dele, existem os Conselhos de Direitos, que não atendem casos individuais, mas decidem o rumo da política pública e do dinheiro destinado à infância.

A relevância prática é enorme. Advogados, delegados, promotores, servidores municipais e famílias lidam com o Conselho Tutelar todos os dias, e muitos conflitos nascem justamente do desconhecimento de suas atribuições e de seus limites.

Neste artigo, você vai entender as causas de impedimento do art. 140 do ECA, a remuneração e os direitos do conselheiro tutelar, o fim da prisão especial, as atribuições do art. 136 (inclusive as trazidas pela Lei Henry Borel), o regime disciplinar e a estrutura dos Conselhos de Direitos, com as novidades da Lei nº 15.426/2026.

1. O Conselho Tutelar no Sistema de Garantia de Direitos

Antes de entrar nas regras de impedimento e remuneração, esta seção situa o Conselho Tutelar dentro do sistema de proteção e relembra três características que orientam todo o restante do estudo.

1.1 Natureza Técnico-Administrativa e Autonomia Técnica

O Conselho Tutelar é um órgão público municipal, permanente, autônomo e não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente (art. 131 do ECA). Sua natureza é técnico-administrativa: ele executa, atende, encaminha e requisita, mas não julga.

A autonomia do Conselho é técnica. Os conselheiros decidem, no plano das suas atribuições, qual medida de proteção aplicar sem receber ordens de ninguém. 

Essa autonomia, porém, não é absoluta, porque o órgão continua subordinado à lei, às determinações judiciais e à fiscalização do Ministério Público. Digiácomo e Digiácomo resumem bem a ideia: o Conselho é independente para decidir, mas não está acima do ordenamento.

1.2 Sem Hierarquia com o Prefeito ou com o CMDCA

O Conselho Tutelar integra a administração pública local e depende do orçamento do Município, mas não está hierarquicamente vinculado ao Prefeito. Da mesma forma, ele não se subordina ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA). 

O art. 30 da Resolução CONANDA nº 231/2022 é expresso ao afirmar que os dois órgãos devem manter uma relação de parceria, indispensável ao trabalho conjunto de promoção, proteção, defesa e garantia de direitos.

Essa ausência de hierarquia é coerente com o princípio da proteção integral: cada instância cumpre um papel diferente, e nenhuma delas pode esvaziar a outra.

1.3 Obrigatoriedade em Todo Município e Custeio pelo Orçamento Local

O art. 132 do ECA determina que haja no mínimo um Conselho Tutelar em cada Município e em cada Região Administrativa do Distrito Federal. A regra vale para todos os municípios, inclusive os com menos de 100 mil habitantes. 

O parâmetro de um Conselho para cada 100 mil habitantes, previsto pelo CONANDA, serve para ampliar a estrutura nas cidades maiores, e não para dispensar as menores.

Quem paga essa estrutura é o próprio Município. O parágrafo único do art. 134 exige que a lei orçamentária municipal preveja os recursos necessários ao funcionamento do Conselho, à remuneração e à formação continuada dos conselheiros.

2. Causas de Impedimento para Servir no Mesmo Conselho

Esta seção trata de quem não pode compor o mesmo colegiado. O foco aqui é a composição do órgão, e não o impedimento para atuar em um caso concreto, que será visto na Seção 9.

2.1 O Rol do Art. 140 e a Lógica do Legislador

O art. 140 do ECA impede de servir no mesmo Conselho marido e mulher, ascendentes e descendentes, sogro e genro ou nora, irmãos, cunhados durante o cunhadio, tio e sobrinho, padrasto ou madrasta e enteado.

A lógica é simples. O legislador quis evitar que um mesmo grupo familiar domine o colegiado de cinco membros. Como as decisões do Conselho são tomadas de forma colegiada, dois ou três parentes poderiam formar maioria e comprometer a impessoalidade que se espera de um órgão público.

2.1.1 Companheiros em União Estável

O texto legal fala em “marido e mulher”, mas a doutrina majoritária estende o impedimento aos companheiros em união estável, inclusive homoafetiva. Rossato e Lépore defendem essa leitura porque a finalidade da norma é a mesma, e a Constituição equipara a união estável à família para fins de proteção. Uma interpretação literal criaria uma brecha evidente.

2.2 A Extensão ao Juiz e ao Promotor da Infância

O parágrafo único do art. 140 estende o impedimento em relação à autoridade judiciária e ao representante do Ministério Público com atuação na Justiça da Infância e da Juventude, em exercício na comarca, foro regional ou distrital.

2.2.1 O Exemplo do Juiz Casado com uma Candidata

Imagine que o juiz da Vara da Infância de uma cidade seja casado com uma pessoa que deseja ser conselheira tutelar. A candidatura esbarra no impedimento, porque o Conselho aplica medidas que podem chegar ao Judiciário e ser revistas justamente por esse magistrado.

Por outro lado, se o juiz atua em uma vara cível, criminal ou de família na mesma comarca, o impedimento não se aplica. A vedação existe apenas quando há relação com a Justiça da Infância e da Juventude. O mesmo raciocínio vale para o promotor. 

Trata-se de regra próxima aos impedimentos do juiz no CPC: em ambos os casos, o objetivo é preservar a imparcialidade de quem decide e de quem controla.

2.3 Impedimento Superveniente

E se o casamento acontecer depois da posse? O impedimento também incide. Se um conselheiro tutelar se casa com o juiz ou com o promotor da infância da comarca durante o mandato, ele fica impedido de continuar no exercício da função, e o CMDCA deve convocar o suplente, observada a ordem de votação.

3. Remuneração e Direitos Sociais do Conselheiro Tutelar

A remuneração do conselheiro tutelar mudou de forma profunda em 2012. Esta seção explica essa mudança, os direitos que ela garantiu e duas questões práticas que ainda geram dúvida: o regime previdenciário e a competência para julgar demandas do conselheiro.

3.1 O Fim do Conselheiro Voluntário

Antes da Lei nº 12.696/2012, a remuneração era eventual. A lei municipal podia prever que a função seria voluntária, sem qualquer pagamento. Na prática, isso afastava pessoas sem outra fonte de renda e favorecia a rotatividade.

Hoje, a remuneração é obrigatória. A lei municipal fixa o valor, que varia bastante de cidade para cidade, mas não existe mais conselheiro tutelar sem remuneração. 

O piso é de um salário mínimo, garantia que decorre da própria Constituição para quem exerce função pública e que as normas do CONANDA reafirmam. 

Há municípios que pagam dois, três salários mínimos ou mais, e parte da doutrina recomenda equiparar o valor ao dos servidores municipais com formação e jornada semelhantes.

3.2 O Rol de Direitos Garantidos

O art. 134 do ECA, com a redação dada pela Lei nº 12.696/2012, assegura ao conselheiro tutelar:

• Cobertura previdenciária.
• Férias anuais remuneradas, acrescidas de um terço.
• Licença-maternidade.
• Licença-paternidade.
• Gratificação natalina (décimo terceiro).

Esses direitos aproximam o conselheiro do regime dos trabalhadores em geral, mas não o transformam em servidor efetivo nem em empregado. Ele continua exercendo um mandato de quatro anos, obtido por eleição.

3.3 O Regime Previdenciário

Este é um ponto que exige atenção. A regra federal vigente enquadra o membro do Conselho Tutelar remunerado como segurado obrigatório do Regime Geral de Previdência Social, na categoria de contribuinte individual (art. 9º, §15, XV, do Decreto nº 3.048/1999). 

Quem conhece a lógica da aposentadoria do contribuinte individual entende a consequência: o conselheiro recolhe ao INSS como os demais segurados dessa categoria.

Parte da doutrina e algumas leis municipais admitiam o enquadramento do conselheiro no regime próprio de previdência do Município. Essa possibilidade, contudo, perdeu força depois da Emenda Constitucional nº 103/2019. O art. 40, §13, da Constituição Federal passou a determinar que o agente público ocupante de cargo temporário, inclusive mandato eletivo, vincula-se ao RGPS. 

Como o conselheiro exerce função temporária por mandato, a leitura mais segura hoje é a do enquadramento no regime geral. Quem for aplicar lei municipal que preveja o regime próprio deve examinar sua compatibilidade com o texto constitucional.

3.4 Natureza do Vínculo e Competência da Justiça Comum

Se o Município deixa de pagar férias ou décimo terceiro, onde o conselheiro deve cobrar? A resposta é a Justiça Comum, e não a Justiça do Trabalho.

3.4.1 Um Agente Público com Mandato

Na classificação dos agentes públicos, o conselheiro tutelar ocupa uma posição peculiar. Ele não é servidor efetivo, porque não fez concurso, nem empregado celetista, porque não tem contrato de trabalho. 

Di Pietro enquadra situações como essa entre os particulares em colaboração com o Poder Público, investidos em função pública por mandato. O vínculo com o Município é, portanto, jurídico-administrativo, regido pela lei municipal e pelo ECA.

3.4.2 Por que a Justiça do Trabalho Não Julga Essas Demandas

O STF, no julgamento da ADI 3.395, afastou da competência trabalhista as causas entre o Poder Público e quem mantém com ele vínculo estatutário ou jurídico-administrativo. 

Como o conselheiro tutelar se encaixa nessa segunda hipótese, suas demandas contra o Município tramitam na Justiça Comum estadual. O tema dialoga diretamente com os limites da competência da Justiça do Trabalho previstos no art. 114 da Constituição.

4. A Supressão da Prisão Especial

Esta seção mostra como uma prerrogativa histórica do conselheiro desapareceu e o que continua valendo depois da mudança legislativa.

4.1 A Redação Original do Art. 135

Na redação original, o art. 135 do ECA dizia que o exercício da função de conselheiro constituiria serviço público relevante, estabeleceria presunção de idoneidade moral e asseguraria prisão especial, em caso de crime comum, até o julgamento definitivo.

A Lei nº 12.696/2012 suprimiu a parte final do dispositivo. Desde então, o conselheiro tutelar não tem mais direito à prisão especial.

4.2 O Que Permaneceu

O dispositivo manteve duas consequências do exercício efetivo da função. A primeira é o reconhecimento de que se trata de serviço público relevante, o que pode ser considerado, por exemplo, como critério de desempate em concursos públicos, quando o edital assim prever. A segunda é a presunção de idoneidade moral, coerente com o fato de que a idoneidade é requisito para a candidatura.

4.3 Consequência Prática

Se um conselheiro tutelar for preso cautelarmente, aplica-se a ele a regra geral do Código de Processo Penal. Ele só terá prisão especial se se enquadrar, por outra razão, em alguma das hipóteses que ainda subsistem no art. 295 do CPP ou em leis especiais.

5. Atribuições do Conselho Tutelar (Art. 136, I a XII)

O art. 136 do ECA é o coração do estudo do Conselho Tutelar. Esta seção percorre as atribuições tradicionais do dispositivo, agrupadas por finalidade, e dedica atenção especial ao ato infracional praticado por criança.

5.1 Atendimento a Crianças e Adolescentes

O inciso I atribui ao Conselho o dever de atender crianças e adolescentes nas situações do art. 98 (direitos ameaçados ou violados por ação ou omissão da sociedade, do Estado, dos pais ou em razão da própria conduta) e do art. 105 (ato infracional praticado por criança). 

Nesses casos, o Conselho aplica as medidas de proteção do art. 101, I a VII, como encaminhamento aos pais, orientação e acompanhamento temporários, matrícula obrigatória em escola e inclusão em programas de auxílio.

Há uma exceção importante: o acolhimento institucional, o acolhimento familiar e a colocação em família substituta dependem, em regra, de decisão judicial. O Conselho só pode promover o acolhimento em caráter excepcional e de urgência, comunicando o fato ao juiz em até 24 horas (art. 93).

5.2 Atendimento e Aconselhamento aos Pais ou Responsáveis

O inciso II permite ao Conselho atender e aconselhar pais ou responsáveis, aplicando as medidas do art. 129, I a VII, como encaminhamento a programas de proteção à família, tratamento psicológico e obrigação de matricular o filho e acompanhar sua frequência escolar.

As medidas mais graves do art. 129, como perda da guarda, destituição da tutela e suspensão ou destituição do poder familiar, ficam reservadas ao Judiciário. Esse limite se conecta com as disputas de guarda que chegam às varas de família: o Conselho pode orientar, mas quem decide é o juiz.

5.3 Execução das Próprias Decisões

De nada adiantaria aplicar uma medida sem meios de cumpri-la. Por isso, o inciso III dá ao Conselho dois instrumentos.

5.3.1 Poder de Requisição

O Conselho pode requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança. Requisitar não é pedir: é determinar, com base na lei, que o serviço seja prestado. Se o Conselho requisita uma vaga em creche ou uma consulta especializada, o órgão público destinatário deve atender.

5.3.2 Representação ao Judiciário

Quando a requisição é descumprida sem justificativa, o Conselho pode representar à autoridade judiciária. Como o próprio Conselho não impõe sanções, é o juiz quem poderá aplicar consequências, inclusive a infração administrativa do art. 249 do ECA.

5.4 Comunicação ao Ministério Público e Encaminhamento ao Judiciário

Os incisos IV e V impõem ao Conselho o dever de encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou do adolescente e de encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência.

Na prática, grande parte das comunicações que chegam às delegacias especializadas passa antes pelo Ministério Público, que então requisita a instauração do procedimento policial. Esse caminho, embora legal, costuma alongar o tempo de resposta, tema retomado na Seção 8.

5.5 Ato Infracional: Criança com o Conselho, Adolescente com a Autoridade Policial

O ECA trata de forma diferente o ato infracional praticado por criança (até 12 anos incompletos) e por adolescente (de 12 a 18 anos). Essa distinção define qual órgão atua.

5.5.1 Criança Autora de Ato Infracional

Ao ato infracional praticado por criança correspondem apenas medidas de proteção (art. 105). Quem aplica essas medidas é o Conselho Tutelar (art. 136, I). Assim, se uma criança de dez anos pratica conduta descrita como crime, o caso não segue para a delegacia para apuração: o Conselho atende a criança, ouve a família e aplica as medidas do art. 101. 

A Resolução CONANDA nº 113/2006, que organiza o Sistema de Garantia de Direitos, reforça essa divisão de papéis entre os órgãos da rede.

5.5.2 Adolescente Autor de Ato Infracional

Se o autor for adolescente, a apuração cabe à autoridade policial, ao Ministério Público e ao Judiciário, que poderão aplicar medidas socioeducativas. O Conselho Tutelar não tem atribuição para apurar esse ato infracional nem pode ocultá-lo. 

Tomando conhecimento do fato, o conselheiro deve levá-lo às instâncias competentes. A omissão viola dever funcional e pode gerar responsabilização disciplinar e, conforme o caso, penal.

5.5.3 Execução de Medidas Determinadas pelo Juiz

O inciso VI atribui ao Conselho o dever de providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária, entre as previstas no art. 101, I a VI, para o adolescente autor de ato infracional. Aqui, o Conselho atua como executor de uma decisão judicial, e não como órgão que decide.

5.6 As Demais Atribuições do Art. 136

Os incisos VII a XII completam o rol tradicional:

• Expedir notificações (VII), convocando pais, responsáveis ou terceiros ao Conselho.
• Requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou adolescente, quando necessário (VIII).
• Assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento (IX).
• Representar, em nome da pessoa e da família, contra programas de rádio e televisão que violem os valores protegidos pelo art. 220, §3º, II, da Constituição (X).
• Representar ao Ministério Público para as ações de perda ou suspensão do poder familiar, depois de esgotadas as possibilidades de manutenção da criança na família natural (XI).
• Promover ações de divulgação e treinamento para o reconhecimento de sintomas de maus-tratos, na comunidade e entre grupos profissionais (XII, incluído pela Lei nº 13.046/2014).

6. As Novas Atribuições da Lei Henry Borel e o Art. 18-B

A Lei nº 14.344/2022, conhecida como Lei Henry Borel, ampliou de forma significativa o papel do Conselho Tutelar diante da violência doméstica e familiar contra crianças e adolescentes. Esta seção organiza essas novas atribuições e as relaciona com o art. 18-B do ECA.

6.1 Atendimento à Vítima e Afastamento do Agressor

A Lei nº 14.344/2022 incluiu os incisos XIII a XX no art. 136. O Conselho passou a ter o dever de adotar ações articuladas para identificar a agressão, dar agilidade ao atendimento da vítima e responsabilizar o agressor (XIII), e de atender a criança vítima ou testemunha de violência, seus familiares e testemunhas, orientando-os sobre seus direitos (XIV).

Além disso, o Conselho pode representar à autoridade judicial ou policial para requerer o afastamento do agressor do lar (XV) e representar ao juiz para requerer medidas protetivas de urgência, ou a revisão das já concedidas (XVI). O inciso XVIII obriga o Conselho a tomar as providências cabíveis sempre que receber comunicação de violência doméstica e familiar, ocorrida em local público ou privado.

6.2 Produção Antecipada de Prova e Depoimento Especial

O inciso XVII permite ao Conselho representar ao Ministério Público para requerer a propositura de ação cautelar de antecipação de produção de prova nas causas que envolvam violência contra criança e adolescente.

Essa atribuição dialoga com a Lei nº 13.431/2017, que instituiu a escuta especializada e o depoimento especial. A ideia é ouvir a criança uma única vez, em ambiente adequado e com profissionais capacitados, evitando que ela repita o relato traumático em várias instâncias. 

O tema é aprofundado no artigo sobre escuta protegida e os direitos de crianças e adolescentes.

6.3 Proteção ao Noticiante

Quem denuncia violência contra criança muitas vezes se expõe. Por isso, o Conselho deve receber e encaminhar as informações reveladas por noticiantes ou denunciantes (XIX) e pode representar ao juiz ou ao Ministério Público para requerer medidas cautelares de proteção ao noticiante (XX).

Proteger quem denuncia é uma forma indireta de proteger a própria criança, porque estimula a comunicação dos casos.

6.4 Castigo Físico e Tratamento Cruel: o Art. 18-B

O art. 18-B do ECA prevê medidas aplicáveis aos pais, familiares, responsáveis ou agentes públicos que utilizarem castigo físico ou tratamento cruel ou degradante como forma de correção, disciplina ou educação. 

As medidas incluem encaminhamento a programa oficial ou comunitário de proteção à família, encaminhamento a tratamento psicológico ou psiquiátrico, encaminhamento a cursos ou programas de orientação, obrigação de encaminhar a criança a tratamento especializado, advertência e garantia de tratamento de saúde especializado à vítima.

Quem aplica essas medidas é o Conselho Tutelar, sem prejuízo de outras providências legais. O dispositivo expressa a lógica da integração: em vez de apenas punir, o Conselho aciona a rede de serviços para interromper o ciclo de violência e reconstruir a relação familiar.

7. Limites da Atuação: o Que o Conselho Tutelar Não Faz

Conhecer os limites do Conselho é tão importante quanto conhecer suas atribuições. Esta seção mostra o que fica fora do alcance do órgão e como a falta de técnica jurídica pode gerar encaminhamentos equivocados.

7.1 O Caráter Não Jurisdicional

O Conselho Tutelar não resolve conflitos de interesse. Ele não decide guarda, não fixa alimentos, não regulamenta visitas e não impõe sanções. Se avós e pais disputam a convivência com uma criança, por exemplo, o Conselho pode orientar e encaminhar, mas a definição sobre visitas, guarda e alimentos cabe ao Judiciário.

Nucci observa que essa limitação protege o próprio Conselho: ao não decidir litígios, ele preserva a confiança das famílias e se concentra na proteção imediata.

7.2 Revisão das Decisões Apenas pelo Judiciário

O art. 137 do ECA estabelece que as decisões do Conselho Tutelar somente podem ser revistas pela autoridade judiciária, a pedido de quem tenha legítimo interesse. Nem o Prefeito, nem o CMDCA, nem o Ministério Público podem anular diretamente uma deliberação do Conselho.

Esse controle judicial segue a lógica da sindicabilidade dos atos administrativos: o juiz examina a legalidade da decisão, sem substituir o Conselho em sua avaliação técnica quando esta respeita a lei.

7.3 Técnica Jurídica na Ponta: o Caso do Cobrador

Um exemplo concreto ajuda a entender a importância da formação técnica. Um Conselho Tutelar encaminhou a uma delegacia especializada o caso de um cobrador de ônibus que teria exposto um adolescente a situação vexatória na catraca, pedindo a apuração do crime do art. 232 do ECA.

O problema é que esse tipo penal exige que a vítima esteja sob a autoridade, guarda ou vigilância do autor. Trata-se de um elemento normativo do tipo, que em regra aponta para pais, tutores, guardiões ou responsáveis por instituições. 

O cobrador não tinha qualquer dever de guarda sobre o adolescente, de modo que a conduta, por mais reprovável, não se amoldava ao art. 232.

A solução adequada seria outra: eventual ação de indenização por danos morais no juízo cível. O episódio mostra que o conselheiro não precisa conhecer todo o Código Penal, mas que a qualificação técnica contínua melhora a qualidade dos encaminhamentos e poupa tempo de toda a rede.

8. A Rede de Proteção na Prática: Desafios de Articulação

O Conselho Tutelar é uma peça central de uma rede maior. Esta seção examina, a partir da experiência de quem atua nessa rede, os gargalos que afetam a efetividade da proteção.

8.1 Uma Rede com Falhas de Articulação

O ECA desenhou um sistema integrado, mas a prática revela uma rede com lacunas. Conselhos tutelares, delegacias especializadas, Ministério Público, Judiciário e serviços de saúde e assistência não compartilham o mesmo treinamento nem a mesma formação, e a comunicação entre eles costuma ser lenta.

Um exemplo recorrente: o Conselho comunica o fato ao Ministério Público, que depois encaminha à delegacia especializada. Esse percurso pode consumir semanas ou meses antes que a vítima seja ouvida. A psicologia jurídica nas redes de proteção mostra que o tempo, nesses casos, também produz dano.

Além disso, as delegacias especializadas enfrentam volume de demanda muito superior à sua estrutura e acabam priorizando os casos mais graves, como o estupro de vulnerável. Outras violências, igualmente sérias, ficam para depois.

8.2 Regime de Plantão e Escolaridade Exigida

Em muitas cidades, como Salvador, os conselhos funcionam em regime de plantão, com escalas que fazem o conselheiro de segunda-feira não ser o mesmo de terça. A criança em situação de vulnerabilidade, porém, precisa de acompanhamento contínuo, e a troca constante de interlocutores fragiliza o vínculo e a memória do caso.

Outro fator é a escolaridade. O ECA exige apenas idoneidade moral, idade superior a 21 anos e residência no Município. A lei local pode acrescentar requisitos, como ensino médio completo, prova de conhecimentos ou nível superior. Onde se exige apenas ensino médio, cresce a necessidade de formação continuada, obrigação que a própria lei orçamentária municipal deve prever.

8.3 A Autoridade Policial no ECA

No texto original do ECA, a autoridade policial aparece sobretudo no procedimento de apuração do ato infracional praticado por adolescente. No atendimento à criança vítima de violência, o Estatuto pouco dizia sobre o papel da polícia.

Essa lacuna foi parcialmente preenchida por leis posteriores. A Lei nº 13.431/2017 disciplinou a escuta especializada e o depoimento especial, e a Lei nº 14.344/2022 previu a representação do Conselho à autoridade policial para o afastamento do agressor. 

Ainda assim, a integração entre Conselho e polícia depende muito mais de protocolos locais do que de regras claras na lei.

8.4 Eleição e Participação Popular

O processo de escolha dos conselheiros acontece de quatro em quatro anos, no primeiro domingo de outubro do ano seguinte à eleição presidencial, e o CMDCA publica o edital com antecedência mínima de seis meses. Qualquer eleitor do Município pode votar, e o voto é facultativo.

A eleição é um mecanismo democrático valioso, porque obriga o conselheiro a prestar um bom serviço se quiser ser reconduzido. O problema é que grande parte da população nem sabe que essa eleição existe.

 Em municípios pequenos, a baixa divulgação favorece indicações políticas disfarçadas de candidatura. Conhecer o processo, acompanhar o edital e votar são formas concretas de fortalecer o Conselho. As informações sobre a estrutura local podem ser consultadas, no caso da capital baiana, no portal do Conselho Tutelar de Salvador.

9. Funcionamento, Deveres, Impedimento e Suspeição

Esta seção reúne as regras da Resolução CONANDA nº 231/2022 sobre a estrutura mínima do Conselho, os deveres de seus membros e as hipóteses em que o conselheiro não pode atuar em um caso específico.

9.1 Estrutura Mínima da Sede

O art. 17, §1º, da Resolução nº 231/2022 exige que o Conselho funcione em sede com estrutura mínima:

• Placa indicativa da sede em local visível à população.
• Sala reservada para atendimento e recepção ao público.
• Sala reservada para os serviços administrativos.
• Sala reservada para os conselheiros tutelares.
• Sala reservada e individualizada para pessoas em atendimento, com recursos lúdicos.
• Computadores, impressora e internet de banda larga.

Todo esse custo recai sobre o orçamento municipal. A sala com recursos lúdicos merece destaque, porque permite ouvir a criança em ambiente acolhedor e reduz o risco de revitimização.

9.2 Deveres Funcionais

O art. 40 da Resolução nº 231/2022 lista os deveres dos membros do Conselho Tutelar, sem prejuízo das regras municipais. 

Entre eles estão manter conduta pública e particular ilibada, zelar pelo prestígio da instituição, fundamentar seus pronunciamentos e submetê-los ao colegiado, cumprir prazos regimentais, comparecer às sessões do Conselho Tutelar e do CMDCA, declarar-se suspeito ou impedido, tratar os interessados com urbanidade, residir no Município, identificar-se nas manifestações funcionais e atender, a qualquer momento, os casos urgentes.

9.2.1 O Dever de Informação: o Conselho Informa, Mas Não Investiga

O inciso XI merece atenção especial. Ele obriga o conselheiro a prestar as informações solicitadas pelas autoridades públicas e pelas pessoas que tenham legítimo interesse ou por seus procuradores.

Na prática, isso significa que a família que procura o Conselho tem direito de receber informações sobre o atendimento. Da mesma forma, quando o delegado de polícia requisita um relatório de acompanhamento, o Conselho deve entregá-lo. 

O que se espera não é que o Conselho investigue, porque investigação criminal não é sua atribuição. O que se espera é que ele informe o que registrou: em que data atendeu a vítima, quando visitou a família, com quem conversou, o que o colegiado deliberou e se o juiz da infância foi comunicado. Esse fluxo de informação é o que permite à rede funcionar como rede.

9.3 Impedimento e Suspeição no Caso Concreto

O art. 140 do ECA trata de quem não pode compor o mesmo Conselho. Já o art. 42 da Resolução nº 231/2022 trata de outra situação: quando um conselheiro, embora regularmente empossado, não pode atuar em determinado caso.

9.3.1 Suspeição e Impedimento

A suspeição tem natureza subjetiva. O próprio conselheiro pode declarar-se suspeito por motivo de foro íntimo, quando entende que não conseguirá ser imparcial.

O impedimento tem natureza objetiva e ocorre quando:

• A situação atendida envolve cônjuge, companheiro ou parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau.
• O conselheiro é amigo íntimo ou inimigo capital de qualquer dos interessados.
• Algum dos interessados é credor ou devedor do conselheiro, de seu cônjuge ou companheiro, ainda que em união homoafetiva, ou de parentes até o terceiro grau.
• O conselheiro tem interesse na solução do caso em favor de um dos interessados.

O interessado pode requerer ao colegiado o afastamento do conselheiro que considere impedido.

9.3.2 A Finalidade Comum: Imparcialidade

As duas figuras servem ao mesmo propósito: garantir que o conselheiro atue de forma equidistante das partes. Uma decisão sobre a proteção de uma criança não pode ser contaminada por laços afetivos, dívidas ou inimizades.

9.3.3 Distinção entre o Art. 140 do ECA e o Art. 42 da Resolução

Vale fixar a diferença. O art. 140 impede a composição do colegiado por parentes. O art. 42 impede a atuação do conselheiro em um caso específico. O primeiro protege a estrutura do órgão; o segundo protege cada decisão.

10. Vacância, Penalidades e Processo Disciplinar

O conselheiro tutelar exerce mandato eletivo, mas não é intocável. Esta seção explica quando o cargo fica vago, quais penalidades existem e como se apuram as faltas funcionais.

10.1 Hipóteses de Vacância e Dedicação Exclusiva

A função de conselheiro fica vaga nas seguintes hipóteses:

• Renúncia.
• Posse e exercício em outro cargo, emprego ou função pública ou privada.
• Aplicação da sanção administrativa de destituição da função.
• Falecimento.
• Condenação por decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado pela prática de crime, em ação cível de reconhecimento judicial de inidoneidade ou por ato de improbidade administrativa.

A segunda hipótese decorre da dedicação exclusiva exigida pela função (art. 38 da Resolução nº 231/2022). 

O conselheiro não pode, por exemplo, ser professor e conselheiro ao mesmo tempo, nem manter qualquer outra atividade remunerada paralela. 

A exclusividade reflete a natureza da função, que exige disponibilidade integral, inclusive para plantões e atendimentos urgentes.

A última hipótese conecta o tema à improbidade administrativa: como agente público, o conselheiro responde por atos ímprobos, e a condenação leva à vacância. Em qualquer caso, o CMDCA convoca o suplente.

10.2 Penalidades e Dosimetria

As penalidades administrativas aplicáveis ao conselheiro são três: advertência, suspensão do exercício da função e destituição do mandato. A suspensão e a destituição podem ser aplicadas nos casos de descumprimento das atribuições, prática de crimes que comprometam a idoneidade moral ou conduta incompatível com a confiança outorgada pela comunidade. 

Durante a suspensão, o conselheiro fica afastado e sofre redução da remuneração.

Na escolha da penalidade, o art. 45 da Resolução nº 231/2022 manda considerar a natureza e a gravidade da infração, os danos causados à sociedade ou ao serviço público, os antecedentes do conselheiro e as circunstâncias agravantes e atenuantes do Código Penal. Trata-se de aplicação direta do princípio da proporcionalidade.

10.3 Sindicância e Processo Administrativo

O afastamento ou a cassação do mandato devem ser precedidos de sindicância e processo administrativo, com garantia de imparcialidade dos responsáveis pela apuração, contraditório e ampla defesa. As garantias são as mesmas do processo administrativo em geral, e a estrutura se assemelha à do processo administrativo disciplinar do servidor público.

A apuração deve ser conduzida por membros do serviço público municipal ou distrital. Admite-se o afastamento liminar do conselheiro até a conclusão da investigação, conforme a gravidade da conduta ou para garantir que o procedimento transcorra sem interferências.

10.4 Quem Apura e Quem Pode Provocar

10.4.1 Comissão do CMDCA e Atuação do Ministério Público

Em regra, a apuração fica a cargo de uma comissão designada pelo CMDCA, nos termos da lei municipal. O Ministério Público, que fiscaliza o Conselho Tutelar, também pode atuar. 

Em Salvador, por exemplo, diante da inércia na instauração de procedimentos pelo CMDCA, o Ministério Público tem assumido a iniciativa de apurar condutas de conselheiros.

10.4.2 Denúncia pelo Cidadão

Qualquer pessoa pode noticiar a omissão ou a conduta irregular de um conselheiro. Mesmo em localidades pequenas, o cidadão pode levar o fato ao Município, ao CMDCA ou ao Ministério Público. A participação da comunidade não termina no dia da eleição: ela inclui acompanhar e cobrar quem foi eleito.

11. Conselhos de Direitos: CMDCA, Conselhos Estaduais e CONANDA

Os Conselhos de Direitos têm apenas o nome em comum com o Conselho Tutelar. Esta seção explica sua natureza, suas atribuições, o fundo que administram e sua organização nos três níveis da Federação.

11.1 Conceito e Natureza

Os Conselhos de Direitos formulam e acompanham a execução das políticas públicas de atendimento à infância e à adolescência. O art. 88, II, do ECA os define como órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, com participação popular paritária. 

A base constitucional está nos arts. 204, II, e 227, §7º, da Constituição Federal, que exigem a participação da população na formulação das políticas e no controle das ações.

A diferença em relação ao Conselho Tutelar é de escala. O Conselho Tutelar atua no plano micro, no local da violação, caso a caso. O Conselho de Direitos atua no plano macro: decide prioridades, acompanha o orçamento e define para onde vão os recursos.

11.2 Atribuições

Entre as atribuições dos Conselhos de Direitos estão:

• Formular diretrizes para a política de promoção, proteção e defesa dos direitos da criança e do adolescente.
• Conhecer a realidade do território e definir prioridades em um plano de ação.
• Acompanhar a elaboração e a execução dos orçamentos públicos.
• Gerir o Fundo para a Infância e Adolescência (FIA).
• Fiscalizar políticas públicas executadas por órgãos governamentais e entidades da sociedade civil.
• Convocar as conferências dos direitos da criança e do adolescente.
• Registrar entidades da sociedade civil e promover a articulação da rede.

Como órgãos da administração pública, os Conselhos de Direitos se submetem aos princípios do regime jurídico administrativo, especialmente legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.

11.3 O Fundo para a Infância e Adolescência

O FIA recebe dotações orçamentárias, doações de pessoas físicas e jurídicas (que podem ser deduzidas do imposto de renda, nos limites do art. 260 do ECA) e outras receitas. Cabe aos Conselhos de Direitos fixar os critérios de utilização desses recursos por meio de planos de aplicação.

O art. 260, §2º, impõe uma vinculação: os Conselhos devem aplicar, necessariamente, um percentual dos recursos para incentivar o acolhimento sob a forma de guarda e para programas de atenção integral à primeira infância em áreas de maior carência socioeconômica e em situações de calamidade. O Conselho de Direitos verifica se os planos respeitam essa exigência.

11.4 A Estrutura Federativa

Os Conselhos de Direitos existem nos três níveis da Federação:

• CONANDA, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, criado pela Lei nº 8.242/1991, que delibera sobre a política nacional e a destinação de recursos da União.
• Conselhos Estaduais, cuja sigla varia conforme o Estado. Na Bahia, é o CECA, regido pela Lei estadual nº 12.586/2012, que atua sobre a política e o orçamento estaduais.
• CMDCA, o Conselho Municipal, presente em cada Município, que assessora o Prefeito na definição do orçamento destinado à infância e organiza a eleição do Conselho Tutelar.

11.4.1 Uma Analogia e Seus Limites

Uma comparação ajuda a fixar a ideia. Assim como no trânsito há órgãos que definem as regras gerais e órgãos que as executam no dia a dia, os Conselhos de Direitos definem diretrizes e prioridades, enquanto outros órgãos da rede executam o atendimento. 

A analogia tem limites: os Conselhos de Direitos não são órgãos técnicos do governo, mas espaços de deliberação compartilhada entre Estado e sociedade civil.

11.5 Conselhos de Direitos e Sistema de Garantia de Direitos

É comum confundir os Conselhos com o Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente, organizado pela Resolução CONANDA nº 113/2006. O Sistema é muito mais amplo e reúne Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, polícias e delegacias especializadas, Conselhos Tutelares, Conselhos de Direitos, serviços de saúde, educação e assistência social e entidades da sociedade civil.

Cada integrante tem atribuições próprias. Os Conselhos de Direitos são uma parte desse conjunto, e não o conjunto inteiro.

12. Paridade, ADPF 622 e a Lei nº 15.426/2026

Esta última seção trata da regra que define a composição dos Conselhos de Direitos, da decisão do STF que a protegeu e da lei mais recente sobre os deveres dos conselheiros de direitos.

12.1 Composição Paritária

A composição dos Conselhos de Direitos é paritária. Metade dos membros representa o poder público e é indicada pelo chefe do Executivo. A outra metade representa a sociedade civil organizada, escolhida entre entidades que atuam na defesa dos direitos da criança e do adolescente, normalmente por eleição em fórum próprio.

A paridade garante que nenhum dos lados controle sozinho as deliberações. Ela é a expressão concreta da participação popular exigida pela Constituição.

12.2 ADPF 622: a Defesa da Participação Social

Em 2019, o Decreto nº 10.003/2019 alterou a composição e o funcionamento do CONANDA. Entre outras mudanças, reduziu o número de conselheiros, destituiu membros no curso dos mandatos, substituiu a eleição das entidades da sociedade civil por processo seletivo e passou a prever a presidência indicada pelo Presidente da República.

A Procuradoria-Geral da República questionou o decreto na ADPF 622, relatada pelo Ministro Luís Roberto Barroso. Em fevereiro de 2021, o STF, por maioria de dez votos a um, declarou inconstitucionais as regras que frustravam a participação da sociedade civil no CONANDA (Informativo 1007). 

O Tribunal entendeu que o decreto contrariava a exigência constitucional de participação (arts. 204, II, e 227, §7º, da CF) e violava o princípio da legalidade, porque tentou modificar por decreto o funcionamento de um órgão disciplinado em lei.

A decisão é um bom exemplo de controle concentrado de constitucionalidade pela via da ADPF, usada para atacar ato normativo secundário que atingia preceito fundamental.

12.3 A Lei nº 15.426/2026

A Lei nº 15.426, de 3 de junho de 2026, publicada em 8 de junho de 2026, alterou o ECA para disciplinar os deveres dos membros dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente nos três níveis da Federação.

12.3.1 Função Não Remunerada

O novo art. 89 do ECA declara que a função de membro dos Conselhos de Direitos é de interesse público relevante e não será remunerada. O contraste com o Conselho Tutelar é claro: o conselheiro tutelar recebe remuneração obrigatória e trabalha com dedicação exclusiva; o conselheiro de direitos exerce uma função não remunerada, de natureza deliberativa. 

O parágrafo único do art. 89 atribui à lei de cada ente da Federação a disciplina da perda da função.

12.3.2 Deveres Fundamentais do Art. 89-A

O art. 89-A enumera os deveres fundamentais dos conselheiros de direitos, que podem ser agrupados em quatro eixos:

• Ética e probidade: exercer a função com boa-fé, probidade, zelo e eficiência e examinar os assuntos sob a ótica do interesse público.
• Ação e assiduidade: promover a defesa dos direitos de crianças e adolescentes e participar das sessões e reuniões.
• Respeito e dignidade: respeitar a Constituição e as leis, preservar as prerrogativas do Conselho e tratar com respeito os demais membros, servidores e o público.
• Transparência: prestar contas do exercício da função e disponibilizar informações para acompanhamento e fiscalização.

12.3.3 Transparência Semestral e Vetos

A lei também alterou o art. 260-I do ECA para exigir que os Conselhos de Direitos apresentem e divulguem, no mínimo a cada seis meses, relatório detalhado de suas atividades.

Dois dispositivos foram vetados, conforme a mensagem de veto. O primeiro previa o dever de respeitar as decisões legítimas dos Poderes. O segundo previa a perda da função em caso de descumprimento dos deveres fundamentais, por processo administrativo ou decisão judicial. 

O Executivo entendeu que a regra não trazia critérios de gradação e, por isso, violaria a proporcionalidade da sanção administrativa. Na prática, a responsabilização dos conselheiros de direitos depende agora da legislação de cada ente, como prevê o parágrafo único do art. 89.

Conclusão

As regras estudadas nesta aula mostram que o Conselho Tutelar e os Conselhos de Direitos são peças complementares de um mesmo sistema. O Conselho Tutelar atua caso a caso, com remuneração obrigatória, dedicação exclusiva, regras rígidas de impedimento e um rol extenso de atribuições, ampliado pela Lei Henry Borel. 

Seus membros respondem disciplinarmente, com garantias de contraditório e ampla defesa, e suas decisões só podem ser revistas pelo Judiciário.

Os Conselhos de Direitos, por sua vez, pensam a política em escala. Com composição paritária protegida pelo STF na ADPF 622 e agora com deveres expressos na Lei nº 15.426/2026, eles decidem prioridades, acompanham o orçamento e administram o FIA.

Para quem estuda para provas ou atua na área, dominar essas distinções evita erros frequentes: pedir ao Conselho Tutelar o que só o juiz pode decidir, confundir impedimento de composição com impedimento de atuação ou tratar o conselheiro de direitos como se fosse remunerado.

Fica, por fim, uma reflexão. A melhor lei do mundo não protege uma criança se a comunidade não conhece seus conselheiros, não vota na eleição e não cobra resultados. A proteção integral começa no texto do ECA, mas só se completa com participação.

Para continuar os estudos, revise os princípios e a jurisprudência do ECA e explore outros conteúdos do JurismenteAberta.

Referências Bibliográficas

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• LIBERATI, Wilson Donizeti. Comentários ao Estatuto da Criança e do Adolescente. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
• MACIEL, Kátia Regina Ferreira Lobo Andrade (coord.). Curso de direito da criança e do adolescente: aspectos teóricos e práticos. 16. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2025.
• NUCCI, Guilherme de Souza. Estatuto da Criança e do Adolescente comentado. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025.
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