Anotações Acadêmicas de 09/11/2026: ADPF no Controle Concentrado

Introdução

Como o Supremo Tribunal Federal pode obrigar prefeituras de todo o país a colocar a frota de ônibus nas ruas no dia da eleição, se nenhuma lei federal sobre o tema foi impugnada? 

As Anotações Acadêmicas de 09/11/2026 respondem a essa pergunta a partir de um instrumento que muitos estudantes conhecem apenas pela sigla: a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).

A ADPF completa o conjunto de ações do controle concentrado de constitucionalidade, ao lado da ação direta de inconstitucionalidade (ADI), da ação declaratória de constitucionalidade (ADC) e da ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO). 

Quem já estudou os fundamentos do controle de constitucionalidade sabe que essas ações miram, em regra, leis e atos normativos. A ADPF vai além. Ela alcança leis municipais, normas anteriores a 1988, atos administrativos, omissões de gestão e até conjuntos de decisões judiciais.

O problema jurídico central está nessa amplitude. A Constituição Federal previu a ação em poucas linhas, e coube à lei e ao STF definir o que é preceito fundamental, quando a ação cabe e que força tem a decisão. 

A relevância prática aparece no cotidiano: transporte gratuito nas eleições, liberdade de expressão nas universidades, casamento entre pessoas do mesmo sexo e interrupção da gestação de fetos anencéfalos passaram, todos, por ADPFs.

Neste artigo, você vai entender o conceito e a origem da ADPF, suas modalidades, o parâmetro e o objeto da ação, a regra da subsidiariedade, o rito, a liminar, os efeitos da decisão e os casos que moldaram a jurisprudência do Supremo.

1. A ADPF no Controle Concentrado de Constitucionalidade

Esta seção apresenta o conceito da ADPF e as notas que a distinguem das demais ações do controle concentrado. O ponto de partida é a definição da própria lei, lida à luz da função que a ação cumpre no sistema.

1.1 Conceito de ADPF e Sua Função de Fechamento do Sistema

A ADPF é a ação de competência originária do STF que tem por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público. Ela também se presta a resolver controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anterior à Constituição.

A doutrina costuma descrevê-la como o instrumento de fechamento do controle concentrado. Depois de estudar os modelos difuso e concentrado, o estudante percebe que a ADI e a ADC deixam lacunas: não alcançam direito municipal em face da Constituição Federal, não examinam normas pré-constitucionais e não atacam atos concretos. A ADPF ocupa exatamente esses espaços.

1.2 Caráter Preventivo e Repressivo

A primeira leitura da definição já revela uma novidade. A ação serve para evitar a lesão, e não somente para repará-la. Por isso se fala em ADPF preventiva, figura que não encontra paralelo na ADI. Esta trata da incompatibilidade de uma lei ou ato normativo já existente com a Constituição, sem previsão de manejo para impedir uma lesão ainda não consumada.

Na prática, o caráter preventivo permite que um legitimado acione o Supremo diante de um risco concreto. Pense em um gestor que anuncia a redução do transporte coletivo no dia da votação: a ação pode chegar ao tribunal antes que o eleitor fique sem ônibus.

1.3 Processo Objetivo sem Partes em Sentido Material

Assim como nas demais ações do controle concentrado, a ADPF tramita como processo objetivo. Não há lide entre autor e réu nem disputa de direitos subjetivos. O STF examina, em abstrato, se um ato do Poder Público viola preceito fundamental, e o resultado interessa a toda a coletividade.

Essa natureza explica por que a legitimidade ativa é restrita e por que a decisão produz eficácia contra todos. Explica também uma consequência pouco intuitiva: o autor não pode desistir livremente da ação, já que a defesa da ordem constitucional não lhe pertence.

2. Base Constitucional, Base Legal e Evolução Histórica

A ADPF nasceu com a Constituição de 1988, mas passou mais de uma década sem uso efetivo. Esta seção percorre a trajetória da ação, da norma sem eficácia até a ADPF estrutural.

2.1 O Art. 102, § 1º, como Norma de Eficácia Limitada

O texto original da Constituição previa a arguição no parágrafo único do art. 102. A Emenda Constitucional nº 3/1993 o transformou no atual § 1º, que dispõe que a arguição será apreciada pelo STF “na forma da lei”. O constituinte, portanto, criou o instituto, mas condicionou seu funcionamento à edição de lei.

Trata-se de típica norma de eficácia limitada. Antes de 1999, o STF recusou-se a processar arguições justamente por falta de regulamentação, entendimento firmado em questões de ordem sobre o tema. O instituto existia no papel, mas não podia ser manejado pelos legitimados.

2.2 A Lei 9.882/99 e os Vetos Presidenciais

A regulamentação veio com a Lei 9.882/99, editada no mesmo ano da Lei 9.868/99, que disciplinou a ADI e a ADC. A lei fixou rito próprio, regras de legitimidade, liminar e efeitos.

Um ponto merece destaque. O projeto aprovado no Congresso previa, no art. 2º, II, a legitimidade de qualquer pessoa lesada ou ameaçada por ato do Poder Público. O dispositivo foi vetado. 

Com isso, a ADPF deixou de funcionar como uma espécie de recurso constitucional individual, ao estilo do recurso de amparo espanhol, e ficou restrita aos legitimados da ADI. Ao cidadão restou a possibilidade de representar ao Procurador-Geral da República, que decide se propõe a ação (art. 2º, § 1º).

2.3 Marcos Jurisprudenciais

A trajetória da ADPF no Supremo pode ser contada a partir de três julgamentos. Cada um marca uma etapa diferente na compreensão do instituto.

2.3.1 ADPF 1 (2000): o Veto como Ato Político

O primeiro caso julgado foi a ADPF 1, relatada pelo ministro Néri da Silveira em fevereiro de 2000. Um partido político questionava o veto do prefeito do Rio de Janeiro a dispositivo de projeto de lei sobre IPTU. O STF não conheceu da ação, por entender que o veto é ato político do processo legislativo, insuscetível de controle por essa via.

O julgamento importa menos pelo resultado e mais pelo que inaugurou: a partir dele, o tribunal começou a delimitar o que pode ser considerado ato do Poder Público para fins de ADPF.

2.3.2 ADPF 33 (2005): a Definição de Preceito Fundamental

Em 2005, o Supremo julgou a ADPF 33, relatada pelo ministro Gilmar Mendes. O caso envolvia norma de regulamento de pessoal de autarquia paraense que vinculava remuneração ao salário mínimo.

No voto, o relator construiu as bases do conceito de preceito fundamental e da leitura de subsidiariedade que o tribunal adota até hoje.

A relevância de Gilmar Mendes no tema vai além da atuação como ministro. Como pesquisador, ele participou da elaboração do anteprojeto que resultou na Lei 9.882/99 e dedica longas passagens de sua obra doutrinária à ação. 

Por isso, seu entendimento funciona como marco de referência, ainda que outros autores divirjam em pontos específicos.

2.3.3 ADPF 347: Estado de Coisas Inconstitucional e Litígios Estruturais

Entre 2015 e 2023, o Supremo julgou a ADPF 347, sobre a situação do sistema prisional brasileiro. A ação introduziu no debate nacional a noção de estado de coisas inconstitucional e abriu caminho para os chamados litígios estruturais, nos quais o tribunal acompanha a execução de políticas públicas ao longo do tempo.

O salto numérico também chama atenção. Da ADPF 1 à ADPF 347 passaram-se quinze anos; poucos anos depois, a numeração já ultrapassava mil ações. A escala mostra que o controle concentrado passou a integrar a vida política, moral e cultural do país.

2.4 A Expansão da ADPF e o Protagonismo do STF

A amplitude da ADPF ajuda a entender o papel que o Supremo assumiu nas últimas décadas. Quanto maior o rol de atos impugnáveis, maior o raio de impacto das decisões do tribunal sobre a sociedade.

Esse movimento dialoga com o fenômeno da judicialização da política, já estudado nas reflexões sobre o papel do Judiciário no Estado Democrático de Direito. 

Ao mesmo tempo, recoloca a pergunta clássica do sistema de freios e contrapesos: até onde a jurisdição constitucional pode avançar sobre escolhas próprias do Legislativo e do Executivo?

3. Leituras Doutrinárias sobre a ADPF

A doutrina brasileira não trata a ADPF de forma homogênea. Esta seção reúne as leituras que mais influenciam o estudo do tema e mostra onde os autores convergem e onde divergem.

3.1 Gilmar Mendes: Suprir Lacunas e Integrar os Modelos

Para Gilmar Mendes, a ADPF supre lacunas do controle abstrato. Quando afirma isso, o autor quer dizer que a ação alcança um conjunto de atos do Poder Público muito maior do que o da ADI e da ADC.

Além disso, Mendes enxerga na ADPF um elo entre os modelos difuso e concentrado. A ação permite que controvérsias espalhadas por processos concretos em todo o país sejam resolvidas de uma só vez pelo Supremo, com eficácia geral.

Essa leitura, exposta no voto da ADPF 33, sustenta a concepção ampla de subsidiariedade adotada pelo tribunal.

3.2 Luís Roberto Barroso: Proteção de Direitos Fundamentais em Campo Ampliado

Barroso destaca a ADPF como instrumento de proteção de direitos fundamentais que alcança três campos fora do raio da ADI: o direito pré-constitucional, o direito municipal e os atos não normativos. Nessa última categoria entram, por exemplo, as decisões judiciais, que não são leis nem atos normativos em sentido estrito.

O autor também adverte contra uma leitura simplista da subsidiariedade. Para ele, a regra não autoriza concluir que a ADPF caberia sempre que não coubesse ADI ou ADC. É preciso verificar se existe outro meio idôneo, inclusive fora do controle concentrado, capaz de sanar a lesão.

3.3 André Ramos Tavares: Ação Autônoma de Fundamentação Vinculada

André Ramos Tavares, autor do Tratado da Arguição de Preceito Fundamental, compreende a ADPF como ação autônoma, de fundamentação vinculada à alegação de lesão a preceito fundamental.

Isso significa que o autor não pode invocar qualquer norma constitucional como parâmetro; precisa demonstrar a ofensa a um preceito qualificado como fundamental.

Tavares também se dedicou à modalidade prevista no parágrafo único do art. 1º da lei, que ele examina com atenção à relação entre a arguição e as controvérsias judiciais concretas.

3.4 Pedro Lenza e Dirley da Cunha Júnior: Sistematização e Filtro da Subsidiariedade

Pedro Lenza sistematiza a ADPF em torno de quatro eixos: objeto, parâmetro, subsidiariedade e efeitos. O autor ressalta que, na prática do Supremo, a via autônoma é a efetivamente admitida.

Dirley da Cunha Júnior, por sua vez, destaca a subsidiariedade como filtro de admissibilidade e apresenta a ADPF como remédio contra lesões que antes permaneciam intocáveis pelo controle concentrado. Em termos simples: a ação só entra em cena quando não houver outro meio eficaz para resolver o problema.

3.5 Lenio Streck: a Advertência contra o Voluntarismo

Lenio Streck oferece um contraponto relevante. A amplitude da ADPF, segundo ele, exige que as decisões se fundamentem em princípios, e não em escolhas políticas do julgador. 

Quanto mais aberto o conceito de preceito fundamental, maior o risco de que o tribunal substitua a interpretação constitucional por preferências próprias.

A advertência se conecta ao estudo dos métodos de interpretação constitucional e aos limites da mutação constitucional. Em síntese, a ADPF amplia o alcance do Supremo, mas não amplia a liberdade interpretativa de seus ministros.

4. Modalidades: ADPF Autônoma e ADPF Incidental

A ADPF apresenta uma singularidade em relação às demais ações do controle concentrado: a lei previu duas portas de entrada. Esta seção explica cada uma delas e a posição atual do Supremo.

4.1 ADPF Autônoma: Art. 1º, Caput

A modalidade autônoma está no caput do art. 1º da Lei 9.882/99. Um dos legitimados ajuíza a ação diretamente no STF, por processo objetivo, para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental causada por ato do Poder Público.

Imagine que o Procurador-Geral da República identifique um ato de autoridade pública que viola a liberdade de manifestação. Ele pode propor a ADPF imediatamente, sem depender de qualquer processo em curso em outra instância.

4.2 ADPF Incidental: Art. 1º, Parágrafo Único, I

A segunda modalidade aparece no parágrafo único, inciso I, do art. 1º. A ação também cabe quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição.

Em substância, essa modalidade pressupõe que uma controvérsia já discutida em processos concretos, no âmbito do controle difuso, seja levada ao Supremo para decisão definitiva. 

Quem acompanhou o estudo do recurso extraordinário no controle difuso percebe a diferença: em vez de esperar que cada caso suba por recurso, um legitimado leva a questão diretamente ao tribunal, que a resolve com eficácia geral. 

Por isso, a petição inicial deve comprovar, quando for o caso, a existência de controvérsia judicial relevante (art. 3º, V).

4.3 O Veto à Legitimação das Partes e a Divergência Doutrinária

O veto ao art. 2º, II, esvaziou a feição mais radical da modalidade incidental. Sem a legitimação das partes do processo concreto, apenas os legitimados da ADI podem levar a controvérsia ao Supremo. Na prática, a ADPF incidental passou a se parecer muito com a autônoma.

A doutrina diverge sobre o significado dessa construção. Uma corrente vê duas ações distintas; outra entende que há uma única ação autônoma, com duas hipóteses de cabimento. 

O Supremo segue a segunda linha: trata a modalidade incidental como mecanismo pelo qual uma controvérsia de processos concretos chega ao tribunal pela via autônoma.

O próprio desenho da lei foi questionado na ADI 2.231, proposta pelo Conselho Federal da OAB ainda em 2000. Em maio de 2023, o Plenário declarou a Lei 9.882/99 constitucional, conforme registrado no Informativo 1095 do STF. 

O tribunal entendeu que a ADPF incidental não amplia as competências do Supremo e validou também a liminar de suspensão de processos, os efeitos vinculantes e a modulação.

5. Preceito Fundamental: o Parâmetro da ADPF

Se o objeto da ADPF é amplo, o parâmetro é restrito. Esta seção explica o que a doutrina e o Supremo entendem por preceito fundamental e por que esse conceito permanece aberto.

5.1 Um Conceito Aberto e a Contribuição da ADPF 33

Nas demais ações do controle concentrado, praticamente toda a Constituição funciona como parâmetro. O preâmbulo fica de fora, por não ter força normativa, como se estudou ao analisar a natureza do preâmbulo, e as normas de eficácia exaurida também. 

Na ADPF, a lógica muda: nem toda violação constitucional autoriza a ação, mas apenas a lesão a preceito fundamental.

Nem a Constituição nem a Lei 9.882/99 definiram a expressão. Coube à doutrina e ao Supremo, especialmente a partir da ADPF 33, identificar os dispositivos que integram esse núcleo. 

O critério adotado é material: são preceitos fundamentais as normas que dão identidade à ordem constitucional e sem as quais ela perderia seus traços essenciais.

5.2 O Rol Reconhecido pela Doutrina

Embora o conceito seja aberto, há consenso sobre um núcleo mínimo. Quatro grupos de normas são reconhecidos como preceitos fundamentais pela doutrina majoritária e pelo Supremo.

5.2.1 Princípios Fundamentais dos Arts. 1º a 4º

Os princípios fundamentais da Constituição de 1988 reúnem os fundamentos, os objetivos e os princípios das relações internacionais da República. Estão ali a forma republicana, a federação, a separação de Poderes e a dignidade da pessoa humana, base de praticamente todas as ADPFs que discutem direitos individuais.

5.2.2 Direitos e Garantias Fundamentais

O segundo grupo abrange os direitos e garantias fundamentais em sentido amplo. Entram aqui os direitos individuais do art. 5º, os direitos sociais, os direitos de nacionalidade e os direitos políticos dos arts. 14 a 16.

Na prática, esse é o grupo mais invocado. A maioria das ADPFs alega lesão a liberdades, à igualdade, ao direito de votar ou a direitos sociais como saúde e educação.

5.2.3 Cláusulas Pétreas do Art. 60, § 4º

As cláusulas pétreas protegem a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais. Se nem o poder constituinte derivado pode suprimi-las, é natural que também integrem o parâmetro da ADPF.

5.2.4 Princípios Sensíveis do Art. 34, VII

Por fim, os princípios constitucionais sensíveis completam o rol. Previstos no art. 34, VII, eles autorizam a intervenção federal nos Estados, mediante representação do Procurador-Geral da República (art. 36, III). Incluem a forma republicana, o sistema representativo, o regime democrático, os direitos da pessoa humana, a autonomia municipal, a prestação de contas e a aplicação mínima em saúde e educação.

5.3 Parâmetro Restrito, Objeto Amplo

A combinação pode parecer paradoxal. A ADPF tem um parâmetro mais estreito que o da ADI, já que exige lesão a preceito fundamental, mas um objeto muito mais largo, porque alcança qualquer ato do Poder Público.

Na prática, porém, o parâmetro restrito limita pouco. Mesmo nas ADIs, os dispositivos constitucionais mais invocados costumam ser justamente os direitos e garantias fundamentais. Em síntese, o recorte do parâmetro raramente impede uma ADPF bem fundamentada.

5.4 A Tendência de Relativização do Parâmetro

Uma parte da doutrina tem sustentado uma relativização do requisito. Para esses autores, a ADPF caberia diante de lesão a qualquer norma constitucional, desde que o ato não possa ser combatido por ADI, ADC ou ADO. O argumento é que a subsidiariedade, e não a qualificação do preceito, seria o verdadeiro filtro da ação.

Trata-se, por enquanto, de tendência doutrinária. O texto constitucional e a lei continuam exigindo lesão a preceito fundamental, e o Supremo mantém esse requisito como condição de cabimento. O estudante deve conhecer a discussão, mas tratá-la como divergência, e não como entendimento consolidado.

6. O Que Pode Ser Objeto de ADPF

A amplitude do objeto é o traço que mais distingue a ADPF. Esta seção percorre as quatro categorias de atos que podem ser impugnados e ilustra cada uma com casos concretos.

6.1 Direito Pré-Constitucional e Não Recepção

Quando uma nova Constituição entra em vigor, as leis anteriores compatíveis com ela são recepcionadas; as incompatíveis deixam de valer. O tema foi estudado ao tratar da recepção e não recepção de normas e do poder constituinte originário.

O Supremo não admite ADI contra norma anterior a 1988, porque entende que a incompatibilidade se resolve pela revogação, e não pela inconstitucionalidade. 

A ADPF preencheu essa lacuna. Por meio dela, o tribunal declara, com eficácia geral, que uma lei pré-constitucional não foi recepcionada, como aconteceu com a Lei de Imprensa, ou que foi recepcionada com determinada interpretação, como no caso do Código Penal de 1940 e da anencefalia.

6.2 Leis e Atos Municipais em Face da Constituição Federal

A Constituição prevê ADI no STF apenas contra lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 102, I, a). Leis municipais podem ser questionadas por ADI estadual perante o Tribunal de Justiça, mas tendo como parâmetro a Constituição do Estado.

A ADPF abriu uma porta direta para o confronto entre o direito municipal e a Constituição Federal. Isso tem enorme impacto prático em um país com mais de cinco mil municípios, cuja autonomia municipal convive com as competências dos demais entes federativos.

6.3 Atos Não Normativos e Omissões de Gestão

A expressão “ato do Poder Público” abrange muito mais do que leis. Entram aqui atos administrativos concretos, políticas públicas e até omissões de gestão. Essa abertura aproxima a ADPF do controle judicial dos atos administrativos, com a diferença de que a decisão vale para todos.

6.3.1 O Transporte Público nas Eleições: ADPF 1.013

O exemplo mais atual é a ADPF 1.013, proposta pelo partido Rede Sustentabilidade em 2022. A ação alegava que alguns municípios reduziam o transporte coletivo no dia da eleição, o que afastava das urnas eleitores sem recursos para pagar a passagem.

Em outubro de 2023, o Plenário decidiu, por unanimidade, que o poder público deve fornecer transporte coletivo gratuito nos dias de eleição, com frequência compatível com a de dias úteis. O tribunal reconheceu uma omissão inconstitucional na garantia do direito ao voto e fez um apelo ao Congresso para regulamentar o tema.

O caso mostra a amplitude do objeto da ADPF. Não havia lei a impugnar; havia condutas de gestores municipais que lesavam a capacidade eleitoral ativa dos cidadãos. Nenhuma ADI poderia enfrentar esse problema, porque a ADI só combate lei ou ato normativo.

6.3.2 Atos de Delegatários de Serviço Público: os Cartórios

Os cartórios exercem serviço público por delegação. Por isso, a recusa de um tabelião em celebrar casamento entre pessoas do mesmo sexo configura ato que viola preceitos fundamentais, como a dignidade da pessoa humana e a igualdade.

A origem desse dever está no julgamento conjunto da ADPF 132 e da ADI 4.277, em 2011, que reconheceu a união estável entre pessoas do mesmo sexo como entidade familiar. 

Com base nesse precedente, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução nº 175/2013, que veda aos cartórios a recusa de habilitação, celebração de casamento civil ou conversão de união estável em casamento entre pessoas do mesmo sexo.

6.4 Decisões Judiciais

A ADPF também permite questionar interpretações judiciais que lesem preceito fundamental. Uma decisão judicial não é lei nem ato normativo, por isso não pode ser objeto de ADI, ADC ou ADO. Quando um conjunto de decisões espalhadas pelo país viola a Constituição, a ADPF oferece uma solução única e geral.

6.4.1 ADPF 101: Importação de Pneus Usados

Na ADPF 101, julgada em 2009 sob relatoria da ministra Cármen Lúcia, o Supremo examinou decisões judiciais que autorizavam a importação de pneus usados. O tribunal entendeu que essas decisões violavam os preceitos de proteção ao meio ambiente e à saúde e declarou constitucionais as normas que proibiam a importação.

6.4.2 ADPF 548: Manifestações Políticas nas Universidades em 2018

Às vésperas do segundo turno das eleições de 2018, juízes eleitorais de diferentes Estados autorizaram o ingresso de agentes públicos em universidades para recolher materiais e interromper atos e debates de conteúdo político. A Procuradoria-Geral da República ajuizou a ADPF 548.

Em 27 de outubro de 2018, a ministra Cármen Lúcia concedeu liminar suspendendo os efeitos desses atos judiciais e administrativos, com fundamento na liberdade de manifestação do pensamento e na autonomia universitária. 

O Plenário referendou a decisão por unanimidade no dia 31. Em maio de 2020, o tribunal julgou o mérito e declarou nulas as decisões da Justiça Eleitoral que haviam imposto essas restrições.

O caso ilustra bem o que se deve entender por ato do Poder Público. Não era uma lei, mas um conjunto de decisões judiciais que, somadas, ameaçavam a liberdade acadêmica em todo o país.

7. O Que Não Pode Ser Objeto de ADPF

A amplitude do objeto tem limites. Esta seção reúne as hipóteses em que o Supremo não admite a ação, seja por existir outro instrumento adequado, seja pela natureza do ato.

7.1 Atos Impugnáveis por ADI, ADC ou ADO

Se o ato pode ser combatido por uma das ações do controle concentrado, não cabe ADPF. Essa é a consequência direta da subsidiariedade, tratada na próxima seção. Uma lei estadual que contraria a Constituição Federal, por exemplo, deve ser impugnada por ADI.

7.2 Normas Constitucionais Originárias

As normas produzidas pelo poder constituinte originário não podem ser objeto de controle. O Supremo rejeita a tese de normas constitucionais originárias inconstitucionais desde a ADI 815, julgada em 1996. 

A lógica parece simples, mas o tema gera discussões sofisticadas: se a norma originária pode lesar um direito fundamental, quem a controla? A resposta do tribunal é que não existe hierarquia entre normas produzidas pelo mesmo poder constituinte.

7.3 Propostas de Emenda e Projetos de Lei

Propostas de emenda constitucional e projetos de lei em tramitação não podem ser impugnados por ADPF. O instrumento adequado para questionar vícios no processo legislativo em curso é o mandado de segurança impetrado por parlamentar, que tem direito líquido e certo ao devido processo legislativo. 

A jurisprudência do Supremo admite esse controle preventivo desde o MS 20.257, de 1980.

O fundamento está nos limites ao poder constituinte derivado e nas regras de elaboração das espécies normativas. Antes de aprovado, o projeto ainda não é ato normativo capaz de lesar preceito fundamental de forma concreta.

7.4 Atos Exauridos

Por fim, atos cujos efeitos já se esgotaram não admitem ADPF. Se o ato está acabado e não produz mais consequências, não há lesão a evitar nem a reparar. A ação perde seu objeto.

8. Subsidiariedade e Fungibilidade

A subsidiariedade é considerada a característica mais marcante da ADPF. Esta seção explica a regra legal, a interpretação que o Supremo lhe dá e a técnica da fungibilidade.

8.1 O Art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/99

A regra está expressa no texto legal: não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade, nos termos do art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/99.

Por isso se diz que a ADPF funciona como última via do controle concentrado. Quando nenhuma outra ação se presta a combater a lesão, a ADPF entra em cena. A expressão “subsidiariedade” aparece também no estudo da subsidiariedade na organização do Estado, mas ali o sentido é outro: trata da distribuição de tarefas entre Estado e sociedade, e não do cabimento de uma ação.

8.2 Meio Eficaz: Solução Ampla, Geral e Imediata

A pergunta decisiva é: o que significa “outro meio eficaz”? Uma leitura literal inviabilizaria a ação, porque quase sempre existe algum recurso, mandado de segurança ou ação ordinária disponível.

O Supremo, a partir da ADPF 33, adotou uma leitura qualificada. Meio eficaz é aquele capaz de resolver a lesão de forma ampla, geral e imediata, no contexto da ordem constitucional global. 

Assim, a existência de recursos em processos individuais não afasta a ADPF quando esses recursos não conseguem eliminar a controvérsia com eficácia para todos. Na prática, o exame da subsidiariedade se faz com os olhos voltados para os demais processos objetivos.

8.3 A Fungibilidade entre ADPF e ADI

Às vezes, o autor propõe ADPF acreditando que essa é a via adequada, mas o ato impugnado poderia ser questionado por ADI. Nesses casos, o Supremo pode receber a ação como ADI, desde que presentes os requisitos desta. É o que se chama de fungibilidade.

O precedente de referência é a ADPF 72-QO, julgada em 2005 sob relatoria da ministra Ellen Gracie, em que o tribunal conheceu da arguição como ação direta. O inverso também ocorre: uma ADI pode ser recebida como ADPF quando o objeto só admite esta última, como no caso de norma pré-constitucional.

8.4 Críticas ao Uso Recorrente da Fungibilidade

A fungibilidade evita que formalismos impeçam o exame de violações constitucionais. Por outro lado, parte da doutrina critica seu uso recorrente e elástico.

O argumento é que, se o Supremo converte ações com frequência, a distinção entre ADPF e ADI se torna meramente nominal e a subsidiariedade perde força como filtro. O próprio tribunal impõe um limite: a fungibilidade não se aplica quando houver erro grosseiro na escolha da ação, isto é, quando a via correta era evidente desde o início.

9. Legitimidade Ativa e Participação Processual

Esta seção trata de quem pode propor a ADPF e de como outros atores participam do processo. As regras reproduzem, em grande medida, as da ADI.

9.1 Os Legitimados do Art. 103 da CF

Nos termos do art. 2º, I, da Lei 9.882/99, podem propor ADPF os mesmos legitimados da ADI, listados no art. 103 da Constituição: o Presidente da República, as Mesas do Senado, da Câmara, das Assembleias Legislativas e da Câmara Legislativa do Distrito Federal, os Governadores, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da OAB, os partidos políticos com representação no Congresso Nacional e as confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional.

Como visto, a lei previa a legitimidade de qualquer pessoa lesada, mas o dispositivo foi vetado. O cidadão comum, portanto, não pode ajuizar ADPF; pode apenas representar ao Procurador-Geral da República.

9.2 Pertinência Temática

O Supremo divide os legitimados em universais e especiais. Os especiais, que são os Governadores, as Mesas das Assembleias e as confederações sindicais e entidades de classe, precisam demonstrar pertinência temática, ou seja, relação entre o ato impugnado e seus interesses institucionais.

Tudo o que se estudou sobre pertinência temática e capacidade postulatória na ADI vale também para a ADPF. Uma entidade de classe de profissionais da saúde, por exemplo, tem pertinência para discutir a interrupção da gestação de fetos anencéfalos, como ocorreu na ADPF 54.

9.3 Amicus Curiae, Perícia e Audiências Públicas

A lei permite que o relator ouça as partes dos processos que deram origem à arguição, requisite informações adicionais, designe perito ou comissão de peritos e fixe data para audiência pública com pessoas de experiência e autoridade na matéria (art. 6º, § 1º). O Supremo admite ainda a participação de amicus curiae, por analogia com a Lei 9.868/99.

Esses instrumentos aumentam a legitimidade democrática do julgamento. Na ADPF 54, por exemplo, o tribunal realizou audiências públicas com médicos, cientistas, religiosos e representantes da sociedade civil antes de decidir.

10. Rito Processual da ADPF

A ADPF segue rito próprio, semelhante ao da ADI, mas com algumas diferenças. Esta seção percorre as etapas do processo, da petição inicial ao julgamento.

10.1 Requisitos da Petição Inicial

Conforme o art. 3º da lei, a petição inicial deve indicar:

• O preceito fundamental que se considera violado.
• O ato questionado.
• A prova da violação do preceito fundamental.
• O pedido, com suas especificações.
• A comprovação da controvérsia judicial relevante, se for o caso.

O último requisito se aplica às hipóteses do parágrafo único do art. 1º. A inicial deve vir acompanhada de procuração, quando subscrita por advogado, e das cópias do ato questionado e dos documentos necessários.

10.2 Indeferimento Liminar e Agravo em Cinco Dias

O relator pode indeferir a petição inicial liminarmente quando não for o caso de ADPF, quando faltar algum requisito legal ou quando ela for inepta (art. 4º). A ausência de subsidiariedade é a causa mais comum de indeferimento.

Contra essa decisão cabe agravo, no prazo de cinco dias (art. 4º, § 2º). O recurso leva a discussão sobre a admissibilidade ao Plenário.

10.3 Informações em Dez Dias e Vista ao Ministério Público

Admitida a ação, o relator solicita informações às autoridades responsáveis pela prática do ato questionado, que têm dez dias para responder (art. 6º). Depois desse prazo, o Ministério Público, nas arguições que não houver formulado, tem vista do processo por cinco dias (art. 7º, parágrafo único).

Há uma diferença em relação à ADI: a lei não prevê, nessa fase, a citação obrigatória do Advogado-Geral da União para defender o ato. A participação do AGU aparece apenas como faculdade do relator na fase da liminar (art. 5º, § 2º).

10.4 Quórum de Instalação e Julgamento

A decisão sobre a arguição só pode ser tomada se estiverem presentes na sessão pelo menos dois terços dos ministros (art. 8º). Atingido esse quórum de instalação, o mérito é decidido pela maioria absoluta dos membros do tribunal.

11. Medida Liminar em ADPF

A liminar é, muitas vezes, o momento mais decisivo de uma ADPF. Esta seção explica quem pode concedê-la, o que ela pode determinar e qual é seu limite.

11.1 Maioria Absoluta e Decisão Monocrática ad Referendum

Em regra, a liminar é concedida pelo Plenário, por maioria absoluta de seus membros (art. 5º). Em caso de extrema urgência, perigo de lesão grave ou período de recesso, o relator pode concedê-la sozinho, ad referendum do Tribunal Pleno (art. 5º, § 1º).

A lógica se aproxima das tutelas provisórias no processo civil: diante do risco de dano, o julgador antecipa uma proteção que depois será confirmada ou revogada. A diferença está no alcance, já que a liminar em ADPF produz efeitos para todos.

11.2 Conteúdo Típico: Suspensão de Processos e de Efeitos de Decisões

O § 3º do art. 5º prevê que a liminar pode determinar que juízes e tribunais suspendam o andamento de processos ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida relacionada à matéria da arguição.

A ADPF 548 ilustra esse poder. A liminar da ministra Cármen Lúcia suspendeu os efeitos dos atos que autorizavam o ingresso de agentes públicos em universidades, até que o Supremo decidisse definitivamente o mérito. O Plenário confirmou a liminar dias depois e, em 2020, julgou procedente a ação.

11.3 O Limite da Coisa Julgada

O mesmo dispositivo traz um limite expresso: a suspensão não alcança decisões decorrentes da coisa julgada. A liminar em ADPF atua sobre processos em curso e efeitos ainda não definitivos, sem desfazer situações protegidas pela segurança jurídica do trânsito em julgado.

12. Decisão Final e Seus Efeitos

Julgada a ADPF, a decisão produz efeitos que vão muito além das partes. Esta seção trata da eficácia, da modulação, da irrecorribilidade e da reclamação.

12.1 Eficácia contra Todos e Efeito Vinculante

Julgada a ação, o tribunal comunica a decisão às autoridades responsáveis pelo ato questionado e fixa as condições e o modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental (art. 10). O presidente do tribunal determina o cumprimento imediato da decisão, lavrando-se o acórdão depois.

A decisão tem eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Público (art. 10, § 3º). Na prática, ela funciona como uma norma geral que juízes, tribunais e administradores devem observar. É por isso que nenhum prefeito pode reduzir a frota de ônibus no dia da eleição depois da ADPF 1.013.

12.2 Modulação de Efeitos por Dois Terços

Por razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, o Supremo pode restringir os efeitos da declaração ou decidir que ela só terá eficácia a partir do trânsito em julgado ou de outro momento fixado (art. 11). A modulação exige o voto de dois terços dos ministros.

A técnica evita que a decisão produza mais danos do que a própria lesão que pretendia corrigir. Imagine uma norma municipal que, por anos, regulou um serviço público: declarar sua invalidade desde a origem poderia desfazer milhares de atos praticados de boa-fé.

12.3 Irrecorribilidade e Vedação à Rescisória

A decisão que julga procedente ou improcedente a ADPF é irrecorrível e não pode ser objeto de ação rescisória (art. 12). Admitem-se apenas embargos de declaração, para esclarecer omissões, contradições ou obscuridades.

12.4 Reclamação Constitucional: o Caso do Segundo Turno de 2026

O descumprimento da decisão proferida em ADPF autoriza o ajuizamento de reclamação perante o Supremo (art. 13). A reclamação é o instrumento que garante a autoridade das decisões do tribunal, sem reabrir a discussão do mérito.

As eleições de 2026 ofereceram um exemplo concreto. No segundo turno, em 25 de outubro, chegaram ao Supremo relatos de redução da frota de ônibus em algumas cidades, entre elas Salvador. As duas candidaturas presidenciais relataram problemas no transporte de eleitores. 

Em reclamação que apontava o descumprimento da ADPF 1.013, o ministro Cristiano Zanin concedeu liminar e prorrogou a votação até as 19h em todo o país.

O episódio mostra a ADPF em seu ciclo completo. Primeiro, a ação fixou um dever geral para o poder público; depois, a reclamação serviu para fazer valer esse dever quando ele foi descumprido. Esse desenho decorre diretamente da Constituição Federal, que atribui ao Supremo a guarda da ordem constitucional, e da Lei 9.882/99, que dá às suas decisões força vinculante.

13. Casos Clássicos que Moldaram a ADPF

Algumas ADPFs se tornaram referência obrigatória no estudo do Direito Constitucional. Esta seção apresenta os casos que melhor mostram a amplitude do instituto.

13.1 ADPF 45: Reserva do Possível e Mínimo Existencial

Na ADPF 45, em 2004, o ministro Celso de Mello examinou o veto a dispositivo da lei de diretrizes orçamentárias que tratava de recursos para a saúde. A ação acabou julgada prejudicada, porque o próprio Executivo encaminhou nova lei suprindo a lacuna. Mesmo assim, a decisão ficou célebre pela fundamentação.

O relator afirmou a possibilidade de controle judicial de políticas públicas quando a omissão estatal compromete o mínimo existencial. A alegação de reserva do possível, isto é, a falta de recursos, não pode ser usada para esvaziar direitos fundamentais. O caso se tornou referência para toda a discussão sobre judicialização de direitos sociais.

13.2 ADPF 130: Lei de Imprensa

Em 2009, sob relatoria do ministro Ayres Britto, o Supremo declarou que a Lei 5.250/1967, a Lei de Imprensa editada durante o regime militar, não foi recepcionada pela Constituição de 1988. O fundamento central foi a liberdade de expressão e de imprensa.

O caso é exemplo clássico do uso da ADPF contra direito pré-constitucional. Ao mesmo tempo, abriu debates que continuam atuais sobre os limites da liberdade de expressão e a responsabilização posterior por abusos.

13.3 ADPF 153: Lei da Anistia

Na ADPF 153, julgada em 2010 sob relatoria do ministro Eros Grau, o Conselho Federal da OAB pedia que a Lei 6.683/1979 fosse interpretada de modo a não alcançar crimes comuns praticados por agentes da repressão. O Supremo julgou a ação improcedente, por maioria, entendendo que a anistia resultou de um acordo político da transição democrática.

A decisão continua controversa, sobretudo diante da jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos. O tema dialoga com a memória da ditadura militar e com o debate sobre justiça de transição no Brasil.

13.4 ADPF 132: União Homoafetiva

Em 2011, o Supremo julgou em conjunto a ADPF 132 e a ADI 4.277, sob relatoria do ministro Ayres Britto. O tribunal deu interpretação conforme a Constituição ao art. 1.723 do Código Civil para reconhecer a união estável entre pessoas do mesmo sexo como entidade familiar.

A decisão transformou o reconhecimento jurídico dos novos modelos familiares no Brasil e, como visto, serviu de base para a Resolução CNJ nº 175/2013, que impede os cartórios de recusar o casamento civil entre pessoas do mesmo sexo.

13.5 ADPF 54: Anencefalia

Em 2012, o Supremo julgou a ADPF 54, ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde (CNTS), que tinha como advogado Luís Roberto Barroso, posteriormente nomeado ministro do tribunal. A ação nasceu de uma controvérsia que se espalhava pelo Judiciário: juízes e hospitais divergiam sobre se a interrupção da gestação de feto anencéfalo configurava o crime de aborto previsto no Código Penal.

Sob relatoria do ministro Marco Aurélio, o tribunal deu interpretação conforme a Constituição aos dispositivos do Código Penal para declarar que a antecipação terapêutica do parto, nesses casos, não é crime. O caso mostra como a ADPF resolve, com efeito vinculante, uma interpretação de lei anterior a 1988 que gerava decisões contraditórias em todo o país.

Conclusão

A ADPF fecha o sistema de controle concentrado ao alcançar o que a ADI, a ADC e a ADO não alcançam: direito municipal, normas pré-constitucionais, atos administrativos, omissões de gestão e decisões judiciais. Seu parâmetro é mais estreito, porque exige lesão a preceito fundamental, mas seu objeto é o mais amplo de todas as ações constitucionais.

A subsidiariedade funciona como filtro. Lida pelo Supremo como ausência de outro meio capaz de resolver a lesão de forma ampla, geral e imediata, ela impede que a ADPF substitua as demais ações, ao mesmo tempo que preserva seu papel de última via. 

O rito, a liminar com poder de suspender processos, a eficácia vinculante e a reclamação completam um instrumento capaz de transformar uma controvérsia nacional em norma geral.

Para o estudante, dominar a ADPF significa entender por que o Supremo decide temas tão diversos como transporte nas eleições, liberdade nas universidades, família e anencefalia. Significa também perceber os riscos que acompanham essa amplitude, como a tentação do voluntarismo apontada por parte da doutrina.

Fica, então, uma reflexão: um instrumento capaz de alcançar quase qualquer ato do Poder Público exige, na mesma medida, decisões rigorosamente fundamentadas. Para revisar as bases desse sistema, vale retomar os fundamentos do controle de constitucionalidade e seguir explorando os conteúdos de Direito Constitucional em www.jurismenteaberta.com.br.

Referências Bibliográficas

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