Anotações Acadêmicas de 19/10/2026: ADPF e Preceito Fundamental

Introdução

O que fazer quando uma lei municipal, uma norma editada em 1940 ou um conjunto de decisões judiciais fere o núcleo da Constituição e nenhuma ação direta de inconstitucionalidade consegue alcançá-los? 

As Anotações Acadêmicas de 19/10/2026 respondem a essa pergunta com o estudo da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), a última das ações que compõem o controle de constitucionalidade concentrado no Brasil.

A ADPF ocupa um lugar singular nesse sistema. Ela protege um parâmetro restrito, porque só os preceitos fundamentais a justificam. Ao mesmo tempo, alcança um objeto amplo: leis anteriores a 1988, leis municipais, atos concretos do Poder Público e até decisões judiciais. 

Além disso, a lei a desenhou como ação subsidiária, que só se abre quando nenhum outro meio eficaz consegue sanar a lesão.

O problema jurídico está justamente nesse equilíbrio. Se o intérprete ler a subsidiariedade de forma literal, a ADPF desaparece, porque quase sempre existe algum recurso disponível. 

Se ampliar demais o conceito de preceito fundamental, a ação vira uma ADI genérica e perde identidade. O Supremo Tribunal Federal construiu, ao longo de mais de duas décadas, critérios para resolver essa tensão.

A relevância prática se mostra nos casos que passaram por essa via: a interrupção da gestação de fetos anencéfalos, o reconhecimento da união estável entre pessoas do mesmo sexo, a não recepção da Lei de Imprensa e o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional. 

Neste artigo, você vai entender a origem e a função da ADPF, como o STF interpreta a subsidiariedade, o que conta como preceito fundamental, quem pode propor a ação, como ela tramita, o que pode e o que não pode ser objeto, quais são suas modalidades e que efeitos produz a decisão final.

1. A ADPF no Sistema de Controle Concentrado de Constitucionalidade

Antes de examinar a ADPF em detalhe, convém situá-la entre as demais ações do controle concentrado. Ela compartilha com essas ações a natureza de processo objetivo, mas guarda traços que a tornam única.

1.1 As Espécies do Controle Concentrado-Principal

O ordenamento brasileiro reconhece quatro ações principais no controle concentrado de constitucionalidade:

• A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) por ação, prevista no art. 102, I, “a”, da Constituição.
• A ADI por omissão (ADO), prevista no art. 103, § 2º.
• A Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), criada pela Emenda Constitucional nº 3/1993.
• A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), prevista no art. 102, § 1º.

A Lei nº 9.868/1999 disciplina a ADI e a ADC e, desde a Lei nº 12.063/2009, também a ADO. A ADPF, por sua vez, recebeu uma lei exclusiva, a Lei nº 9.882/1999. Essa separação legislativa já indica que o legislador enxergou na arguição um instrumento com lógica própria.

1.2 A ADPF Como Processo Objetivo

Como as demais ações do controle concentrado, a ADPF instaura um processo objetivo. Nele, ninguém defende interesse subjetivo próprio: o autor age em defesa da ordem constitucional. 

Por isso, não há lide no sentido técnico, não há partes em sentido material e não se aplica o contraditório nos moldes do processo comum. Em regra, também não incidem as hipóteses de impedimento e suspeição, nem se admite desistência depois do ajuizamento.

Essa natureza explica por que a decisão final vincula todos e por que a Corte pode ir além dos fundamentos apresentados pelo autor. O que se julga é a compatibilidade de um ato do Poder Público com a Constituição, e não a pretensão de alguém contra outra pessoa. 

Como lembra a doutrina sobre a supremacia da Constituição, o controle concentrado serve à integridade do sistema, e não à vitória de um litigante.

1.3 Uma Visão Geral das Duas Modalidades

A ADPF tem duas modalidades. A autônoma (ou principal) basta-se em si mesma: presentes os requisitos, o legitimado leva ao STF a lesão ou a ameaça de lesão a preceito fundamental. A incidental nasce de controvérsias concretas em processos subjetivos, mas também é proposta diretamente no Supremo pelos mesmos legitimados. 

A Seção 11 aprofunda essa distinção. Por ora, basta registrar que ambas seguem o mesmo rito e produzem os mesmos efeitos, como se viu no estudo do controle concentrado das demais ações.

2. Origem, Histórico e Fundamentos Normativos da ADPF

Para interpretar a ADPF, ajuda saber por que ela nasceu e por que demorou tanto a funcionar. A origem do instituto revela sua função e explica algumas de suas limitações atuais.

2.1 Uma Norma de Eficácia Limitada Desde 1988

A redação original da Constituição Federal previa a arguição no parágrafo único do art. 102 e atribuía ao STF sua apreciação “na forma da lei”. Essa remissão transformou o dispositivo em típica norma de eficácia limitada: sem lei regulamentadora, a ação simplesmente não podia ser usada. 

Quem estuda a eficácia da norma jurídica reconhece aqui um exemplo clássico.

A inércia legislativa durou quase onze anos. Em tese, essa omissão poderia ter sido objeto de ADO, justamente porque o constituinte exigiu uma lei que não veio.

2.2 A Emenda Constitucional nº 3/1993

A Emenda Constitucional nº 3/1993 reorganizou o art. 102. O antigo parágrafo único passou a ser o § 1º, e a mesma emenda criou a ADC. Esse episódio mostra como o poder constituinte derivado remodelou a jurisdição constitucional na primeira década da Constituição. Ainda assim, a ADPF continuou sem regulamentação.

2.3 A Lei nº 9.882/1999 e o Veto à Legitimidade de “Qualquer Pessoa”

Somente em dezembro de 1999 o Congresso editou a Lei nº 9.882/1999, elaborada a partir de anteprojeto de comissão integrada por Celso Ribeiro Bastos e Gilmar Ferreira Mendes. Por isso mesmo, a obra de Gilmar Mendes segue como referência obrigatória para quem deseja estudar a ADPF em profundidade.

O texto aprovado previa, no art. 2º, II, que qualquer pessoa lesada ou ameaçada por ato do Poder Público poderia propor a arguição. A ideia aproximava a ADPF de um remédio constitucional de acesso amplo, com algum parentesco com a ação popular. 

O Presidente da República vetou esse inciso, sob o argumento de que o acesso irrestrito sobrecarregaria o STF. Desde então, a ADPF nunca esteve ao alcance do cidadão comum, que só pode representar ao Procurador-Geral da República, como se verá na Seção 6.

2.4 A ADPF 1-QO e a ADI 2.231

Logo após a edição da lei, o STF enfrentou duas questões estruturais. Na ADPF 1-QO, julgada em 2000 sob relatoria do Min. Néri da Silveira, a Corte decidiu que o veto é ato político e, como tal, escapa ao controle por ADPF.

No mesmo ano, o Conselho Federal da OAB ajuizou a ADI 2.231 contra a Lei nº 9.882/1999. O julgamento só terminou em maio de 2023, sob relatoria do Min. Luís Roberto Barroso, e o Plenário declarou a lei constitucional. 

O relator sustentou que a ADPF incidental permite ao STF examinar controvérsias constitucionais relevantes discutidas em qualquer juízo, quando inexiste outra forma idônea de proteger preceitos fundamentais, e funciona como mecanismo para decidir de modo isonômico e uniforme a mesma questão de direito, em favor da segurança jurídica. 

2.5 O PL nº 3.640/2023 e a Perspectiva de um Novo Processo Constitucional

O regime atual pode mudar. O Projeto de Lei nº 3.640/2023 pretende unificar o processo das ações de controle concentrado e revogar as Leis nº 9.868/1999 e nº 9.882/1999. 

A proposta chegou ao Senado e foi autuada em dezembro de 2025. Entre outros pontos, o texto fixa prazo de até 12 meses após a distribuição para o julgamento de ADI, ADO, ADC e ADPF, admitindo prorrogação justificada. 

O andamento pode ser acompanhado na página do PL 3.640/2023 no Senado Federal. Quem domina a estrutura atual terá muito mais facilidade para compreender as mudanças quando elas vierem, como ocorreu com quem conhecia a CLT antes da reforma trabalhista.

3. Função da ADPF e o Conceito de Ato do Poder Público

A função da ADPF pode ser resumida em uma frase: invalidar atos do Poder Público que contrariem preceitos fundamentais. Os desdobramentos dessa frase, porém, vão muito além do controle de leis.

3.1 Evitar ou Reparar a Lesão

O art. 1º, caput, da Lei nº 9.882/1999 atribui à arguição o objetivo de evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público. 

O verbo “evitar” confere à ADPF uma dimensão preventiva, que lembra a lógica do mandado de segurança preventivo e do habeas corpus preventivo: o legitimado não precisa esperar o dano se consumar. O verbo “reparar” revela a dimensão repressiva, voltada a desfazer lesões já ocorridas.

3.2 Atos Normativos, Não Normativos e Políticos

A expressão “ato do Poder Público” abrange muito mais que leis. Cabem na ADPF os atos normativos, como leis e decretos. Também cabem os atos não normativos, como atos administrativos de efeitos concretos e decisões judiciais. Por fim, cabem certos atos políticos, com a ressalva do veto, que o STF excluiu desde a ADPF 1.

Essa amplitude faz da ADPF uma via de controle de atos que, em regra, só seriam questionados caso a caso, como mostra o estudo da sindicabilidade dos atos administrativos. Quando o ato concreto atinge um preceito fundamental e não há outro meio eficaz, a arguição permite levá-lo diretamente ao STF.

3.3 A ADPF Como Ponte Entre os Modelos Difuso e Concentrado

O Min. Teori Zavascki sintetizou bem a função do instituto na decisão monocrática proferida na ADPF 127, em 2014. Segundo ele, a Lei nº 9.882/1999 concebeu a arguição como instrumento de integração entre os modelos difuso e concentrado. 

Ela permite que atos antes insuscetíveis de apreciação direta pelo STF, como normas pré-constitucionais e decisões judiciais atentatórias a cláusulas fundamentais, sejam examinados em processo objetivo.

Teori acrescentou que a lei exige uma lesão qualificada por dois atributos simultâneos:

• A relevância, porque o ato contraria diretamente um paradigma constitucional de importância fundamental.
• A difícil reversibilidade, porque não existe outra técnica processual capaz de fazer cessar a lesão com a mesma eficácia.

Em outras palavras, a ADPF leva ao Supremo controvérsias que, de outro modo, só chegariam pela via recursal, como o recurso extraordinário, e com resultado restrito às partes.

3.4 Um Exemplo: as Decisões da Justiça Eleitoral nas Universidades

A ADPF 548 ilustra o alcance dessa função. Ela foi ajuizada pela então Procuradora-Geral da República, Raquel Dodge, contra decisões de juízes eleitorais que mandaram apreender panfletos e materiais de campanha em universidades, vedaram aulas com temática eleitoral e proibiram reuniões e assembleias de natureza política durante as eleições gerais de 2018. 

A Min. Cármen Lúcia concedeu liminar na véspera do segundo turno, e o Plenário a referendou em 31 de outubro de 2018. O objeto da ação não era uma lei, e sim um conjunto de decisões judiciais que, segundo o STF, violavam a liberdade de expressão, a liberdade de cátedra e a autonomia universitária. A ADI não alcançaria essas decisões. A ADPF alcançou. 

4. A Subsidiariedade: Como o STF Lê o Art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999

A subsidiariedade é a característica mais importante da ADPF e também a mais discutida. Dela depende o equilíbrio entre a arguição e as demais vias de controle.

4.1 O Texto Legal

O art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999 estabelece que não se admitirá arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade. A redação parece simples, mas a expressão “qualquer outro meio eficaz” admite leituras opostas.

4.2 Leitura Literal e Leitura Objetiva

Pela leitura literal, ou restritiva, “qualquer outro meio” abrangeria recursos, mandado de segurança e ações individuais. O problema dessa leitura é evidente: quase sempre existe algum instrumento processual disponível, de modo que a ADPF ficaria praticamente inútil. Por isso, a jurisprudência do STF a superou.

O Supremo adotou a leitura objetiva, consolidada na ADPF 33, relatada pelo Min. Gilmar Mendes. Para a Corte, “meio eficaz” é, em regra, outro processo objetivo apto a sanar a lesão de forma ampla, geral e imediata. Assim, se cabem ADI, ADC ou ADO, não cabe ADPF. 

Os recursos e as ações subjetivas, por si sós, não afastam a arguição, porque não oferecem solução com efeitos para todos. Essa leitura privilegia a segurança jurídica, já que evita que a mesma questão constitucional receba respostas distintas em milhares de processos.

4.3 Condição Necessária, Mas Não Suficiente

O STF refinou esse entendimento recentemente. Em agravo regimental contra decisão que negou seguimento a ADPF ajuizada contra a Lei nº 13.694/2023 do Município de Londrina/PR, julgado em 25/02/2026 sob relatoria do Min. André Mendonça, o Plenário afirmou que não caberá ADPF sempre que for impossível o ajuizamento de outra ação objetiva: a impossibilidade de propor ADI, ADC ou ADO é condição necessária, mas não suficiente, para o cabimento da arguição. 

No caso, a alegação era de ofensa a normas constitucionais de reprodução obrigatória, e a Corte reconheceu a possibilidade de questionar a lei municipal em controle concentrado perante o Tribunal de Justiça local. A representação de inconstitucionalidade estadual, prevista no art. 125, § 2º, da Constituição, passou a ser vista como meio eficaz. 

Quando o parâmetro é norma de reprodução obrigatória, o Tribunal de Justiça pode decidir com efeitos gerais, e o caso ainda pode chegar ao STF por recurso extraordinário. 

A consequência prática é clara: antes de ajuizar ADPF contra lei municipal, o advogado precisa verificar se a Constituição estadual reproduz o preceito violado. Se reproduz, o caminho natural é o Tribunal de Justiça.

4.4 Fungibilidade Entre ADPF e ADI

A subsidiariedade convive com a fungibilidade. Quando o autor escolhe a via errada sem erro grosseiro e os requisitos da via correta estão presentes, o STF recebe uma ação como outra. 

O exemplo mais conhecido é o julgamento conjunto da ADPF 132 e da ADI 4.277, em 2011, sobre a união estável entre pessoas do mesmo sexo: a Corte aproveitou a ADPF como ADI na parte em que o objeto comportava controle por esta via.

A fungibilidade, contudo, tem limites. Na ADI 4.041-AgR-AgR-AgR, relatada pelo Min. Dias Toffoli e julgada em 2011, o STF recusou-se a receber como ADPF uma ADI contra medida provisória de créditos extraordinários de 2008. Os créditos já haviam sido utilizados ou perdido a vigência, de modo que não restava nenhum efeito jurídico a regular. Sem efeitos a remediar, nenhuma das duas vias tinha utilidade.

5. Preceito Fundamental: o Parâmetro da ADPF

A Lei nº 9.882/1999 não define preceito fundamental. Coube à doutrina e ao STF construir esse conceito, que segue aberto e em permanente disputa.

5.1 Conceito

José Afonso da Silva descreve os preceitos fundamentais como as “prescrições que dão o sentido básico do regime constitucional”. Entre eles, o autor destaca as normas que asseguram a autonomia dos Estados e do Distrito Federal e, especialmente, as que designam direitos e garantias fundamentais. 

Na mesma linha, a doutrina contemporânea, com destaque para Nathalia Masson, entende como preceito fundamental a norma constitucional, regra ou princípio, que serve de fundamento básico para conformar e preservar a ordem jurídica e política do Estado.

A palavra “preceito” remete ao comando da norma, ao que ela prescreve. A palavra “fundamental” indica relevância qualificada: não basta a norma constar da Constituição, ela precisa integrar a substância do regime constitucional.

5.2 O Núcleo Indiscutível

Doutrina e jurisprudência concordam que pelo menos quatro grupos de normas integram o rol de preceitos fundamentais da Constituição de 1988:

• Os princípios fundamentais dos arts. 1º a 4º, que estruturam a República, seus fundamentos, como cidadania e dignidade da pessoa humana, seus objetivos e seus princípios nas relações internacionais. O tema aparece em detalhe nas anotações sobre princípios fundamentais e Estado Democrático de Direito.
• Os direitos e garantias fundamentais dos arts. 5º a 17, que abrangem direitos individuais, sociais, de nacionalidade e políticos, além de outros espalhados pelo texto e dos assimilados por tratados internacionais aprovados na forma do art. 5º, § 3º. Esse conjunto é o centro dos direitos fundamentais no Estado Democrático de Direito e encerra a proteção máxima da dignidade da pessoa humana.
• Os princípios constitucionais sensíveis do art. 34, VII, cuja inobservância pode levar à intervenção federal (art. 36, III).
• As cláusulas pétreas do art. 60, § 4º, expressas e implícitas: forma federativa de Estado, voto direto, secreto, universal e periódico, separação de Poderes e direitos e garantias individuais.

Gilmar Mendes reforça essa leitura: ninguém pode negar o caráter de preceito fundamental aos direitos e garantias individuais, aos princípios protegidos pelo art. 60, § 4º, e aos princípios sensíveis do art. 34, VII.

5.3 Preceitos Reconhecidos Caso a Caso

Fora desse núcleo, o STF reconhece outros preceitos fundamentais de forma casuística:

• O direito à saúde, discutido na ADPF 45 e na ADPF 672.
• O meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), reconhecido na ADPF 760.
• O pacto federativo e a repartição de competências, nas ADPFs 190 e 672.
• Os princípios da Administração Pública (art. 37), na ADPF 854.

A ADPF 190, de 2016, é especialmente ilustrativa. O município de Poá/SP reduziu indiretamente a base de cálculo do ISS e violou a alíquota mínima fixada no art. 88 do ADCT. O STF conheceu da arguição porque a guerra fiscal entre municípios afetava o equilíbrio federativo, ainda que a regra violada estivesse no ADCT.

5.4 Zona de Disputa e Controvérsia Doutrinária

Entre o núcleo indiscutível e os casos reconhecidos, há uma zona de disputa. Normas estruturais de natureza tributária, por exemplo, só se qualificam como preceito fundamental quando se demonstra sua importância para a ordem constitucional no caso concreto.

A doutrina se divide em duas correntes:

• A corrente restritiva limita os preceitos fundamentais ao núcleo essencial da Constituição. Para ela, ampliar o conceito banalizaria a ADPF e esvaziaria a subsidiariedade.
• A corrente ampliativa admite qualquer norma que dê sentido estrutural ao regime constitucional, aferida caso a caso.

O STF não adota rol taxativo. Na ADPF 33, Gilmar Mendes registrou que “é muito difícil indicar, a priori, os preceitos fundamentais da Constituição passíveis de lesão tão grave que justifique o processo e o julgamento da arguição”. 

Há uma consequência prática importante: se o ato do Poder Público viola norma constitucional que não se qualifica como preceito fundamental, a ADPF não é a via adequada. O interessado deverá buscar a ADI, se cabível, ou meios subjetivos como o mandado de segurança e a ação popular.

6. Legitimidade Ativa na ADPF

Quem pode levar uma ADPF ao STF? A resposta repete, em grande medida, a da ADI, mas o veto ao art. 2º, II, criou uma particularidade que todo estudante precisa dominar.

6.1 A Remissão ao Art. 103 da Constituição

O art. 2º, I, da Lei nº 9.882/1999 atribui legitimidade aos mesmos legitimados da ADI, listados no art. 103 da Constituição:

• O Presidente da República.
• A Mesa do Senado Federal.
• A Mesa da Câmara dos Deputados.
• A Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal.
• O Governador de Estado ou do Distrito Federal.
• O Procurador-Geral da República.
• O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
• O partido político com representação no Congresso Nacional.
• A confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

6.2 Legitimados Universais e Especiais

A jurisprudência divide esses legitimados em dois grupos. Os universais têm papel institucional que autoriza a defesa da Constituição em qualquer hipótese: Presidente da República, Mesas do Senado e da Câmara, PGR, Conselho Federal da OAB e partido político com representação no Congresso.

Os especiais atuam apenas em questões que repercutem diretamente sobre sua esfera jurídica ou a de seus filiados: Mesas das Assembleias Legislativas e da Câmara Legislativa do DF, Governadores e confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional. 

Deles o STF exige pertinência temática, ou seja, um vínculo entre o objeto da ação e as finalidades institucionais do autor. Uma entidade nacional de médicos, por exemplo, terá dificuldade de demonstrar pertinência temática para impugnar lei sobre transporte aquaviário.

6.3 O Cidadão Não Propõe ADPF

Com o veto ao art. 2º, II, o cidadão perdeu a legitimidade que o projeto lhe atribuía. Resta-lhe o caminho do art. 2º, § 1º: representar ao Procurador-Geral da República, que examina os fundamentos do pedido e decide, de forma fundamentada, se ajuíza ou não a arguição.

A decisão do PGR não se sujeita a controle judicial, o que reforça o papel das funções essenciais à Justiça como filtro de acesso à jurisdição constitucional.

6.4 Capacidade Postulatória, Partidos e Entidades de Âmbito Nacional

A jurisprudência do STF fixou três regras práticas:

• Capacidade postulatória. Partidos políticos, confederações sindicais e entidades de classe atuam por advogado com poderes específicos. Os demais legitimados subscrevem a inicial diretamente, porque a capacidade postulatória decorre da própria Constituição.
• Partido político. A representação no Congresso é aferida no momento do ajuizamento. Se o partido político perder seus parlamentares depois disso, a ação prossegue.
• Entidade de âmbito nacional. O STF exige, em regra, presença em pelo menos nove Estados, por aplicação analógica da Lei dos Partidos Políticos, além de homogeneidade da categoria representada.

7. O Rito da ADPF (Lei nº 9.882/1999, Arts. 3º a 8º)

O procedimento da ADPF segue a lógica das demais ações do controle concentrado, com algumas particularidades. A sequência vai da petição inicial ao cumprimento da decisão.

7.1 Petição Inicial

O art. 3º da Lei nº 9.882/1999 exige que a inicial indique:

• O preceito fundamental que se considera violado.
• O ato questionado.
• A prova da violação.
• O pedido, com suas especificações.
• Na ADPF incidental, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante (inciso V).

Esse último requisito tem grande importância prática. Não basta afirmar que há divergência: o autor precisa demonstrar decisões discrepantes sobre a aplicação do preceito fundamental.

7.2 Admissibilidade

O relator indefere liminarmente a inicial quando não for caso de ADPF, quando faltar algum requisito legal ou quando ela for inepta (art. 4º). Contra essa decisão cabe agravo no prazo de cinco dias (art. 4º, § 2º). É nesse momento que costuma surgir o debate sobre a subsidiariedade, como no caso de Londrina já analisado.

7.3 Medida Liminar

O art. 5º exige maioria absoluta do Plenário para a concessão de liminar. Em caso de extrema urgência, perigo de lesão grave ou período de recesso, o relator pode decidir sozinho, ad referendum do Plenário (§ 1º).

A liminar pode determinar que juízes e tribunais suspendam o andamento de processos ou os efeitos de decisões judiciais relacionados à matéria, ressalvadas as decorrentes de coisa julgada (§ 3º). 

A Emenda Regimental nº 58/2022 ao Regimento Interno do STF reforçou o caráter colegiado da medida: toda cautelar monocrática no controle concentrado deve ser submetida imediatamente a referendo do Plenário.

7.4 Instrução

O relator solicita informações às autoridades responsáveis pelo ato, que têm dez dias para responder (art. 6º). Se entender necessário, pode ouvir as partes dos processos que originaram a arguição, requisitar perícia ou convocar audiência pública com pessoas de experiência e autoridade na matéria (§ 1º). 

O § 2º ainda permite sustentação oral e juntada de memoriais pelos interessados, o que abre espaço para a participação de amicus curiae, admitida por analogia à Lei nº 9.868/1999.

7.5 Manifestação do Ministério Público e Julgamento

Quando não é o autor, o Ministério Público tem vista dos autos por cinco dias (art. 7º, parágrafo único). Na prática, os relatores aplicam por analogia o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/1999 e também ouvem a Advocacia-Geral da União. Essa adaptação aproxima a ADPF das garantias do devido processo legal, ainda que em processo objetivo.

O julgamento exige a presença de pelo menos dois terços dos Ministros, ou seja, oito (art. 8º). Julgada a ação, o STF comunica as autoridades responsáveis e determina o cumprimento imediato da decisão, que não depende da lavratura do acórdão. A parte dispositiva deve ser publicada em até dez dias (art. 10, § 2º).

8. Objeto da ADPF: Hipóteses de Cabimento

Se o parâmetro da ADPF é restrito, seu objeto é amplo. Em todas as hipóteses abaixo, a arguição alcança atos que as demais ações do controle concentrado não alcançam.

8.1 Direito Pré-Constitucional

O STF firmou, desde a ADI 2, de 1992, que a incompatibilidade entre lei anterior e Constituição nova resolve-se por revogação (não recepção), e não por inconstitucionalidade. Por isso, a ADI não serve para impugnar o direito anterior a 1988. 

A ADPF preencheu essa lacuna: nela, o STF realiza um juízo de recepção em processo objetivo, com efeitos para todos. Quem estudou o poder constituinte originário reconhece aqui a mesma lógica: a nova Constituição recebe ou rejeita o ordenamento anterior.

Os exemplos são muitos. Na ADPF 130, o STF declarou não recepcionada em bloco a Lei de Imprensa (Lei nº 5.250/1967). Na ADPF 54, deu interpretação conforme a dispositivos do Código Penal de 1940. Na ADPF 153, julgada em 2010, examinou a recepção da Lei da Anistia de 1979 e a considerou compatível com a Constituição.

O mesmo raciocínio vale para normas anteriores a uma emenda constitucional. Se uma lei de 2025 se torna incompatível com emenda promulgada em 2026, a relação entre elas também é de revogação, e não de inconstitucionalidade. Nessa hipótese, a ADI não serve, mas a ADPF sim.

8.2 Direito Municipal

A ADI só alcança leis e atos normativos federais e estaduais. O direito municipal em face da Constituição Federal ficou, por muito tempo, fora do controle concentrado no STF. 

A ADPF mudou esse quadro. O STF já a admitiu contra a lei do ISS de Poá/SP (ADPF 190, 2016) e contra a lei de Novo Gama/GO que proibia material escolar sobre “gênero” (ADPF 457, 2020). Esses casos mostram que a autonomia municipal encontra limites nos preceitos fundamentais.

Há também a situação do Distrito Federal, que acumula competências estaduais e municipais. Pela Súmula 642 do STF, não cabe ADI contra lei distrital editada no exercício de competência municipal. Nesse caso, a via adequada é a ADPF. 

Lembre-se, porém, da ressalva estudada na Seção 4.3: contra lei municipal, a ADPF só cabe se a representação estadual não for meio eficaz.

8.3 Direito Revogado ou Com Efeitos Exauridos

A ADPF também alcança normas pós-constitucionais já revogadas ou cujos efeitos se exauriram, desde que subsistam efeitos a remediar. Se uma lei revogada ainda gera consequências jurídicas, como cobranças pendentes, a arguição pode corrigi-las. Se nada mais resta, como na ADI 4.041, falta utilidade à ação.

8.4 Decisões Judiciais

A ADPF pode atacar decisões judiciais construídas a partir de interpretações que violam preceitos fundamentais, desde que não transitadas em julgado. Na ADPF 101, de 2009, o STF enfrentou decisões que autorizavam a importação de pneus usados em prejuízo do meio ambiente e da saúde.

Na ADPF 324, de 2018, examinou o conjunto de decisões da Justiça do Trabalho que restringiam a terceirização. A ADPF 548, vista na Seção 3, segue a mesma lógica.

Imagine, como hipótese, que um tribunal passe a decidir, sem critério legal, que pessoas que alteraram o nome para refletir sua identidade de gênero não podem ocupar determinado cargo público.

Decisões assim violariam a igualdade e a dignidade da pessoa humana. Como a ADI não ataca decisões judiciais, a ADPF seria o instrumento para fazer cessar a lesão de forma geral.

8.5 Súmulas do TST Com Preceitos Gerais e Abstratos

Em regra, súmulas não podem ser objeto de ADPF, como se verá na Seção 9. O STF admitiu, porém, uma exceção para súmulas do Tribunal Superior do Trabalho que veiculam preceitos gerais e abstratos, semelhantes a normas. 

Na ADPF 323, de 2022, a Corte afastou a ultratividade das normas coletivas prevista na Súmula 277 do TST. Na ADPF 501, também de 2022, invalidou a Súmula 450 do TST, que mandava pagar em dobro as férias quitadas fora do prazo. Esses casos revelam como a jurisprudência consolidada em súmula pode funcionar, na prática, como norma.

8.6 Atos Concretos do Poder Público

Por fim, a ADPF alcança atos concretos. Na ADPF 854, de 2022, o STF declarou inconstitucionais as chamadas emendas de relator, conhecidas como “orçamento secreto”, por violação aos princípios da publicidade, da impessoalidade e da moralidade. Nas ADPFs 714, 715 e 718, de 2020, a Corte enfrentou vetos presidenciais republicados fora do prazo constitucional.

O caso mais emblemático dessa hipótese envolveu a graça presidencial. As ADPFs 964, 965, 966 e 967, ajuizadas por Rede, PDT, Cidadania e PSOL, questionaram o decreto de 21 de abril de 2022 que concedeu indulto individual ao então deputado federal Daniel Silveira. A Seção 10 retoma esse julgamento como caso prático. 

9. Objeto da ADPF: Hipóteses de Não Cabimento

Tão importante quanto saber o que cabe é saber o que não cabe na ADPF. As hipóteses de não cabimento decorrem da subsidiariedade, da natureza do ato ou da proteção à coisa julgada.

9.1 Atos Impugnáveis por ADI, ADC ou Representação Estadual

Não cabe ADPF contra atos que podem ser atacados por ADI, ADC ou representação de inconstitucionalidade estadual (art. 125, § 2º). Uma lei federal ou estadual editada depois de 1988 que contrarie a Constituição, por exemplo, sujeita-se à ADI. 

Contra lei municipal, a representação estadual afasta a ADPF somente quando for meio eficaz, como no caso de parâmetro de reprodução obrigatória decidido pelo STF em 2026.

9.2 Atos Secundários e Regulamentares

Decretos e regulamentos que apenas executam a lei não podem, em regra, ser objeto de ADPF, conforme decidido na ADPF 210-AgR. Se o regulamento extrapola a lei, o vício é de legalidade, e não de constitucionalidade: a ofensa à Constituição seria apenas reflexa. 

Essa lógica decorre da hierarquia das normas segundo Kelsen, em que o regulamento busca fundamento de validade na lei, e não diretamente na Constituição.

A exceção é o regulamento autônomo, que inova na ordem jurídica sem lei intermediária. Como ele ofende diretamente a Constituição, pode ser objeto de controle concentrado.

9.3 Súmulas Comuns e Vinculantes

A ADPF não é via adequada para obter a interpretação, a revisão ou o cancelamento de súmula vinculante. O STF decidiu assim na ADPF 147-AgR, em 2011, porque a Lei nº 11.417/2006 prevê procedimento próprio para revisão e cancelamento. 

Para as súmulas comuns, que não têm força normativa, a Corte segue a mesma orientação desde a ADPF 80-AgR, de 2006. A única exceção é a das súmulas do TST com preceitos gerais e abstratos, já vista na Seção 8.5.

9.4 Decisões Transitadas em Julgado

As decisões judiciais transitadas em julgado ficam fora do alcance da ADPF, como o STF reafirmou na ADPF 81-MC. O próprio art. 5º, § 3º, da Lei nº 9.882/1999 ressalva a coisa julgada da liminar que suspende processos. A regra protege a estabilidade das relações jurídicas: a ADPF corrige interpretações em curso, mas não desconstitui sentenças definitivas.

9.5 Veto, Proposta de Emenda e Normas Constitucionais Originárias

Três outras hipóteses completam o quadro:

• O veto, considerado ato político desde a ADPF 1-QO.
• A proposta de emenda constitucional em tramitação, que só admite controle preventivo por mandado de segurança impetrado por parlamentar.
• As normas constitucionais originárias, que não se sujeitam a controle de constitucionalidade, porque o STF rejeita a tese de normas constitucionais inconstitucionais desde a ADI 815.

10. Quadro Comparativo ADI × ADPF e um Caso Para Fixar

Depois de estudar parâmetro e objeto, vale reunir as diferenças entre ADI e ADPF em um único quadro. Em seguida, um caso real mostra como escolher a via correta.

10.1 Quadro Comparativo

O quadro permite uma regra de bolso: se a ADPF for cabível contra uma lei, essa lei será, em regra, anterior à Constituição ou à emenda que serve de parâmetro, ou será municipal. Se fosse federal ou estadual e posterior ao parâmetro, a via correta seria a ADI.

10.2 Caso Prático: Graça Individual ou Indulto Coletivo?

Suponha que um Presidente da República conceda graça, isto é, indulto individual, a um parente ou aliado político recém-condenado. Qual ação do controle concentrado caberia? A resposta depende da natureza do ato.

O decreto de graça atinge uma única pessoa. Falta-lhe generalidade e abstração, de modo que não se qualifica como ato normativo apto a ser objeto de ADI. 

Trata-se de ato concreto do Poder Público, que pode ser impugnado por ADPF quando violar preceito fundamental. Foi o que ocorreu nas ADPFs 964 a 967. A relatora, Min. Rosa Weber, concluiu que o então Presidente agiu com desvio de finalidade ao editar o decreto. 

O Plenário seguiu esse entendimento e assentou que é inconstitucional o decreto presidencial que concede indulto individual para atender a interesse pessoal, e não ao interesse público. O fundamento central foi o princípio da moralidade administrativa, previsto no art. 37 da Constituição. 

O indulto coletivo, por outro lado, beneficia um grupo indeterminado de pessoas que preencham requisitos gerais, como o tradicional indulto natalino. O decreto tem generalidade e abstração e, por isso, pode ser objeto de ADI. Foi o que aconteceu na ADI 5.874, em que o STF examinou, e validou em 2019, o decreto de indulto natalino de 2017.

A lição é prática: a mesma competência presidencial do art. 84, XII, pode gerar atos impugnáveis por vias diferentes, conforme o ato seja concreto ou normativo.

11. Modalidades de ADPF: Autônoma e Incidental

A existência de duas modalidades é a grande novidade da ADPF em relação às demais ações do controle concentrado. A distinção, porém, gera debates até hoje.

11.1 ADPF Autônoma

A ADPF autônoma, ou principal, decorre do art. 1º, caput, da Lei nº 9.882/1999, combinado com o art. 102, § 1º, da Constituição. O legitimado a ajuíza diretamente no STF, em processo objetivo, sem necessidade de qualquer conflito prévio. 

Ela pode ser preventiva, para evitar a lesão, ou repressiva, para repará-la, sempre diante de ato do Poder Público que ameace ou lesione preceito fundamental.

11.2 ADPF Incidental

A ADPF incidental está prevista no art. 1º, parágrafo único, I, da Lei nº 9.882/1999. Ela cabe quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição.

Seus requisitos são:

• A existência de processos subjetivos em curso nos quais surgiu a controvérsia constitucional relevante.
• A comprovação dessa controvérsia judicial na petição inicial (art. 3º, V).
• A propositura pelos mesmos legitimados da ADPF autônoma (art. 2º, I).
• A observância da subsidiariedade (art. 4º, § 1º).

Apesar do nome, a ADPF incidental não é proposta “dentro” do processo de origem. Ela é ajuizada diretamente no STF. Pense em uma entidade de classe de âmbito nacional que acompanha, por meio de seus advogados, dezenas de ações em que juízes decidem de maneira oposta sobre a validade de um ato do Poder Público diante de um preceito fundamental.

Diante dessa divergência, a entidade pode propor a ADPF incidental e levar a questão ao Supremo, que a resolverá para todos.

O requisito da controvérsia judicial relevante aproxima essa modalidade da ADC, que também exige divergência efetiva entre decisões. A ADPF 54 ilustra o ponto. 

A Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde (CNTS), representada pelo então advogado Luís Roberto Barroso, levou ao STF a questão da interrupção da gestação de fetos anencéfalos diante de decisões judiciais discrepantes sobre o tema.

11.3 Controvérsia Doutrinária: Inócua ou Útil?

Parte da doutrina, com destaque para Nathalia Masson, sustenta que a ADPF incidental se tornou inócua. Como o veto ao art. 2º, II, impediu o cidadão de provocá-la, os legitimados ficaram os mesmos da ADPF autônoma. Na prática, a distinção entre as modalidades perderia relevância.

Outra corrente vê utilidade na modalidade: ela funciona como um incidente de uniformização nas mãos dos legitimados, com lógica semelhante à dos mecanismos de uniformização de jurisprudência como o IRDR. 

Os críticos, por sua vez, apontam semelhança com a antiga avocatória, criada pela Emenda Constitucional nº 7/1977, que permitia ao STF retirar causas das instâncias ordinárias. 

Em síntese, a controvérsia gira em torno de um ponto: no STF o processo é objetivo, e o elemento “concreto” está apenas na origem da controvérsia.

11.4 A ADI 2.231 e a Constitucionalidade da ADPF Incidental

O julgamento da ADI 2.231 encerrou a discussão sobre a validade da modalidade. O STF declarou constitucionais a ADPF incidental, o poder geral de cautela do art. 5º, § 3º, os efeitos vinculantes do art. 10, § 3º, e a modulação do art. 11. 

Para a Corte, a ADPF incidental não viola o princípio do juiz natural nem o devido processo legal: ela uniformiza questões de direito e promove segurança jurídica.

12. Efeitos da Decisão e Quóruns

A decisão final da ADPF produz efeitos semelhantes aos da ADI, com algumas nuances ligadas à amplitude de seu objeto.

12.1 O Conteúdo da Decisão

Conforme o objeto, a decisão definitiva pode declarar:

• A constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de uma norma.
• A recepção ou a não recepção de norma pré-constitucional.
• A ilegitimidade de ato concreto do Poder Público que tenha ferido preceito fundamental.

12.2 Os Quóruns

12.3 Eficácia Erga Omnes e Efeito Vinculante

Pelo art. 10, § 3º, a decisão tem eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Público, ou seja, Judiciário e Administração Pública. 

O efeito vinculante, porém, não alcança o Poder Legislativo em sua função típica de legislar. O Congresso pode editar nova lei sobre o tema, que estará sujeita a novo controle. 

Essa ressalva preserva a separação dos Poderes e evita a fossilização da Constituição, num exemplo concreto do sistema de freios e contrapesos.

12.4 Efeitos Temporais e Modulação

Em regra, a decisão produz efeitos ex tunc, retroagindo à origem do ato impugnado. O art. 11, contudo, permite que o STF, por dois terços de seus membros, restrinja esses efeitos ou fixe outro momento para sua eficácia, por razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social. 

A Corte pode, assim, atribuir efeitos ex nunc ou pro futuro quando a retroação causar mais danos que a manutenção temporária do ato.

12.5 Irrecorribilidade, Embargos e Reclamação

A decisão é irrecorrível e não pode ser objeto de ação rescisória (art. 12). A jurisprudência admite apenas embargos de declaração, inclusive para modular efeitos. 

Se alguma autoridade descumprir a decisão, o interessado pode ajuizar reclamação diretamente no STF (art. 13). Esse instrumento torna o efeito vinculante efetivo.

13. Casos Emblemáticos e Litígios Estruturais

A história da ADPF se confunde com alguns dos julgamentos mais marcantes do STF. Cada caso a seguir ensina uma lição processual específica.

13.1 ADPF 54: Anencefalia (2012)

Sob relatoria do Min. Marco Aurélio, o STF decidiu que a interrupção da gestação de feto anencéfalo não configura o crime de aborto. A Corte deu interpretação conforme a Constituição aos arts. 124, 126 e 128 do Código Penal. Lição processual: o objeto era direito pré-constitucional, inalcançável por ADI.

13.2 ADPF 132 e ADI 4.277: União Estável Homoafetiva (2011)

Sob relatoria do Min. Ayres Britto, o STF reconheceu a união estável entre pessoas do mesmo sexo e deu interpretação conforme ao art. 1.723 do Código Civil. Lição processual: fungibilidade entre ADPF e ADI.

13.3 ADPF 130: Lei de Imprensa (2009)

Também sob relatoria do Min. Ayres Britto, a Corte declarou que a Lei nº 5.250/1967 não foi recepcionada pela Constituição de 1988, em bloco. Lição processual: juízo de recepção em processo objetivo.

13.4 ADPF 186: Cotas Étnico-Raciais na UnB (2012)

Sob relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, o STF declarou constitucional o sistema de cotas étnico-raciais adotado pela Universidade de Brasília. Lição processual: atos administrativos de universidade pública podem ser objeto de ADPF.

13.5 ADPF 187: Marcha da Maconha (2011)

Sob relatoria do Min. Celso de Mello, o STF deu interpretação conforme ao art. 287 do Código Penal para afastar sua aplicação a manifestações públicas em defesa da descriminalização de drogas. A Corte reafirmou a liberdade de expressão e a liberdade de reunião. Lição processual: o objeto real eram as decisões judiciais que proibiam as marchas.

13.6 ADPF 779: Legítima Defesa da Honra (2023)

Sob relatoria do Min. Dias Toffoli, o STF declarou inconstitucional a tese da “legítima defesa da honra”, inclusive perante o Tribunal do Júri, por violar a dignidade da pessoa humana, a proteção à vida e a igualdade de gênero. 

A tese marcou casos históricos, como o assassinato de Ângela Diniz em 1976, cujo primeiro júri terminou em condenação branda antes de novo julgamento elevar a pena. 

Para o STF, nenhuma interpretação judicial pode legitimar o feminicídio sob esse argumento, tema que dialoga com a política criminal de proteção à mulher. Lição processual: práticas e interpretações judiciais podem ser objeto de ADPF.

13.7 O Estado de Coisas Inconstitucional e os Litígios Estruturais

A ADPF tornou-se o principal veículo dos litígios estruturais no STF. Na ADPF 347, a Corte reconheceu em 2015, em cautelar, o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro: um quadro de violação massiva e persistente de direitos fundamentais, causado por falhas estruturais de vários órgãos. 

No julgamento de mérito, em 2023, o STF determinou a elaboração de planos nacional e estaduais para enfrentar o problema. O tema dialoga diretamente com a humanidade das penas.

A mesma lógica orientou a ADPF 635, sobre a letalidade policial nas favelas do Rio de Janeiro, e a ADPF 760, sobre o desmatamento na Amazônia. Esses julgamentos alimentam o debate sobre os limites da atuação judicial, entre o ativismo judicial e a judicialização da política. Por um lado, a ADPF permite enfrentar omissões graves que nenhuma outra via alcança. Por outro, exige que o STF dialogue com os demais Poderes, em vez de substituí-los.

Conclusão

As Anotações Acadêmicas de 19/10/2026 mostram que a ADPF é a ação mais versátil do controle concentrado. Ela nasceu em 1988 como norma de eficácia limitada, ganhou regulamentação apenas em 1999 e perdeu, com o veto, a possibilidade de acesso direto pelo cidadão. 

Mesmo assim, transformou-se no instrumento que leva ao STF tudo o que a ADI não alcança: direito pré-constitucional, leis municipais, atos concretos e decisões judiciais.

Três ideias resumem o estudo. Primeiro, a subsidiariedade, lida de forma objetiva, afasta a ADPF quando cabem ADI, ADC ou ADO e, desde 2026, também quando a representação estadual for meio eficaz. 

Segundo, o parâmetro é restrito aos preceitos fundamentais, conceito aberto mas ancorado em um núcleo indiscutível. Terceiro, a decisão final vincula Judiciário e Administração, comporta modulação e pode ser garantida por reclamação.

Para o estudante e para o profissional, dominar a ADPF significa saber escolher a via correta diante de cada lesão constitucional, como mostrou o caso da graça individual comparado ao indulto coletivo. Essa escolha será ainda mais relevante se o PL nº 3.640/2023 reorganizar o processo constitucional brasileiro.

Fica a reflexão: em uma democracia, a proteção do núcleo da Constituição não pode depender da sorte de cada litigante em cada processo. A ADPF existe para que esse núcleo receba uma resposta única, geral e vinculante.

Para revisar a base desse estudo, leia também as Anotações Acadêmicas de 24/08/2026 sobre controle de constitucionalidade e continue explorando os conteúdos de Direito Constitucional em www.jurismenteaberta.com.br.

Referências Bibliográficas

• BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 9. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2022.
• CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Estado de coisas inconstitucional. 2. ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
• CUNHA JÚNIOR, Dirley da. O controle de constitucionalidade no Brasil e no direito comparado. São Paulo: Juspodivm, 2026.
• LENZA, Pedro. Direito constitucional. 29. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2025.
• MASSON, Nathalia. Manual de direito constitucional. Salvador: Juspodivm, 2026.
• MENDES, Gilmar Ferreira. Arguição de descumprimento de preceito fundamental: comentários à Lei n. 9.882, de 3.12.1999. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
• MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 20. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2025.
• MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 41. ed. Barueri: Atlas, 2025.
• SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de direito constitucional. 13. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2024.
• SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Juspodivm/Malheiros, edição mais recente.