Concussão: O Crime do Funcionário que Exige o que Não É Seu

Introdução

Você já se perguntou o que diferencia o funcionário público que solicita uma vantagem indevida daquele que simplesmente exige? A concussão é um dos crimes contra a Administração Pública mais graves do ordenamento jurídico brasileiro justamente porque une dois elementos perturbadores: o abuso do poder estatal e a coação implícita sobre o particular. 

Prevista no art. 316 do Código Penal, a concussão coloca em xeque não apenas a probidade do agente, mas a própria confiança da sociedade nas instituições públicas.

O tema exige atenção especial de estudantes, concurseiros e operadores do Direito porque a linha que separa a concussão da corrupção passiva, e até da extorsão, é técnica, sutil e decisiva para a tipificação correta da conduta. Compreender esses contornos não é exercício meramente acadêmico: é condição para a correta aplicação da lei penal.

Neste artigo, você vai entender o conceito e a natureza jurídica da concussão, os sujeitos do crime, os elementos objetivos e subjetivos do tipo, o momento consumativo, as distinções fundamentais com outros crimes e as penas aplicáveis, com suporte na doutrina majoritária e na jurisprudência dos Tribunais Superiores.

1. Conceito e Natureza Jurídica da Concussão

A concussão integra o capítulo dos crimes praticados por funcionário público contra a Administração em geral, e sua compreensão exige que se parta da literalidade do tipo para alcançar sua dimensão doutrinária plena.

1.1 Definição Legal e Posição no Código Penal

O art. 316 do Código Penal define a concussão nos seguintes termos: “Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida.” A pena cominada é de reclusão de dois a doze anos, além de multa.

A concussão está inserida no Título XI do Código Penal, que trata dos crimes contra a Administração Pública, no capítulo específico dos crimes praticados por funcionário público contra a Administração em geral. Essa posição topográfica já revela o bem jurídico em disputa: a regularidade e a probidade do serviço público. 

Conforme aponta Cezar Roberto Bitencourt, a localização sistemática do delito no Código Penal não é acidental, ela reflete a opção do legislador de punir com maior rigor as condutas que partem do próprio interior do aparato estatal.

1.2 Bem Jurídico Tutelado

O bem jurídico protegido pela norma é duplo. Em primeiro plano, tutela-se a Administração Pública sob seus aspectos de moralidade, probidade e regularidade funcional. Em segundo plano, protege-se o particular que se vê coagido pela autoridade pública a ceder a uma exigência ilegítima.

Rogério Greco sublinha que a concussão atinge não apenas o patrimônio do Estado, que pode ou não sofrer prejuízo econômico direto, mas sobretudo a credibilidade das instituições públicas e a dignidade do cidadão que se depara com um agente do Estado operando em benefício próprio. 

Trata-se, portanto, de um crime pluriofensivo, que lesiona simultaneamente interesses coletivos e individuais.

1.3 Natureza do Crime: Formal, Doloso e Funcional

A concussão é classificada doutrinariamente como crime formal, também chamado de crime de consumação antecipada, pois se consuma no momento da exigência, independentemente de o agente obter efetivamente a vantagem pretendida.

Guilherme de Souza Nucci é categórico ao afirmar que o tipo não exige o resultado naturalístico para sua perfectibilização: basta que a exigência seja formulada.

Além disso, trata-se de crime doloso, que não admite modalidade culposa, e de crime funcional próprio, pois o sujeito ativo necessariamente deve ostentar a qualidade de funcionário público, real ou equiparado. A funcionalidade do delito, exigir “em razão da função”, é elementar do tipo e não mero qualificador acidental.

2. Sujeitos do Crime de Concussão

A identificação correta dos sujeitos do crime é passo indispensável para a compreensão da concussão, especialmente diante da amplitude conceitual que o Código Penal confere ao termo “funcionário público” para fins penais.

2.1 Sujeito Ativo: o Funcionário Público para Fins Penais

O sujeito ativo da concussão é o funcionário público, conceito que, no Direito Penal, possui alcance deliberadamente mais amplo do que aquele adotado pelo Direito Administrativo. Essa amplitude é proposital e estratégica: o legislador penal optou por uma definição extensiva para evitar lacunas punitivas.

2.1.1 Conceito Amplo de Funcionário Público no Art. 327 do CP

O art. 327 do Código Penal define funcionário público, para fins penais, como “quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.” Essa definição abrange servidores efetivos, comissionados, temporários e até voluntários que atuem em nome do Estado.

Fernando Capez destaca que o elemento determinante não é o vínculo jurídico-formal com a Administração, mas sim o exercício concreto de uma atividade pública. 

Por isso, um mesário eleitoral, um perito judicial nomeado ad hoc ou um militar temporário estão incluídos no conceito penal de funcionário público e podem figurar como sujeitos ativos da concussão.

2.1.2 Equiparação a Funcionário Público

O § 1.º do art. 327 equipara ao funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, bem como quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.

Rogério Sanches Cunha chama atenção para a importância prática dessa equiparação: agentes de concessionárias de serviços públicos, empregados de empresas públicas e servidores de sociedades de economia mista que pratiquem exigências indevidas no exercício de suas funções podem responder por concussão, e não apenas por crimes comuns. 

A jurisprudência do STJ já consolidou o entendimento de que a equiparação do § 1.º é plenamente aplicável aos crimes funcionais.

2.2 Sujeito Passivo

2.2.1 O Estado como Sujeito Passivo Imediato

O sujeito passivo imediato e principal da concussão é o Estado, representado pela entidade pública à qual pertence o agente. A conduta do funcionário lesa diretamente a Administração, porque viola a moralidade e a probidade que devem nortear o exercício da função pública.

2.2.2 O Particular como Sujeito Passivo Mediato

O particular que sofre a exigência é o sujeito passivo mediato ou secundário do crime. Diferentemente da corrupção passiva, em que há uma proposta bilateral, na concussão o particular é vítima da coação implícita exercida pelo agente público. 

Cléber Masson pontua que essa posição de vítima do particular é relevante não apenas para fins penais, mas também para eventual reparação civil dos danos sofridos, especialmente quando a exigência causa prejuízo econômico ao particular.

3. Tipo Objetivo: a Conduta de Exigir

O núcleo do tipo penal da concussão reside no verbo “exigir”, e é precisamente nesse elemento que se concentra a maior parte das discussões doutrinárias e jurisprudenciais sobre o delito.

3.1 O Núcleo Verbal “Exigir” e Suas Implicações

Exigir significa impor, demandar com autoridade, ordenar o cumprimento de algo como se fosse um direito. A exigência pressupõe uma posição de superioridade do agente em relação ao destinatário, no caso da concussão, essa superioridade deriva diretamente do poder funcional do agente público.

O verbo “exigir” encerra em si uma coação implícita que diferencia a concussão de outros crimes funcionais. Não é necessário que o agente faça ameaça explícita: a própria condição de funcionário público e a circunstância de formular uma exigência “em razão da função” já criam no particular uma percepção de obrigação e de risco caso não atenda ao que foi demandado.

Bitencourt denomina esse fenômeno de “intimidação funcional”, a autoridade do cargo opera como instrumento de pressão psicológica mesmo sem palavras ameaçadoras.

A exigência pode ser formulada direta ou indiretamente. A modalidade direta ocorre quando o próprio agente demanda a vantagem ao particular. A modalidade indireta se verifica quando o agente se vale de interposta pessoa para transmitir a exigência, preservando aparente distância do ilícito.

3.2 Vantagem Indevida: Conceito e Abrangência

A vantagem exigida deve ser indevida, ou seja, não amparada por lei, contrato ou qualquer outra fonte legítima de obrigação. O conceito de vantagem abrange tanto benefícios de natureza econômica quanto vantagens de qualquer outra ordem, embora, na prática, a concussão envolva quase invariavelmente vantagens patrimoniais.

Nucci esclarece que a indevidade da vantagem é elementar normativa do tipo: se a vantagem fosse devida, a conduta poderia configurar outro ilícito administrativo ou penal, mas não a concussão. Por exemplo, o fiscal que exige o pagamento de tributo efetivamente devido não pratica concussão, mas pode incorrer em excesso de exação se o fizer com cobrança irregular.

3.3 A Elementar “em Razão da Função”

A expressão “em razão da função” é elementar do tipo e delimita o âmbito de incidência da concussão. Ela revela que a exigência deve ter nexo causal com a função exercida pelo agente: a função é o instrumento ou a alavanca que confere ao agente poder ou aparência de poder para fazer a exigência.

O próprio art. 316 do CP deixa claro que a exigência pode ocorrer “ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela.” Isso significa que o agente pode estar em férias, afastado ou ainda não empossado, e ainda assim praticar concussão, desde que a exigência seja formulada com base na função que exerce ou que vai exercer. 

Rogério Greco salienta que essa amplitude temporal foi uma escolha deliberada do legislador para fechar brechas que poderiam permitir a impunidade de condutas praticadas em momentos adjacentes ao exercício regular do cargo.

3.4 Modalidade Comissiva e a Ausência de Violência ou Grave Ameaça

A concussão é crime comissivo, praticado por ação. A conduta de exigir pressupõe um comportamento ativo do agente. Além disso, o tipo não exige violência ou grave ameaça explícita, elementos que, se presentes, poderiam configurar concurso com outros crimes ou deslocar a tipificação para a extorsão.

A ausência desses elementos não significa que a conduta seja menos grave: a coação na concussão é mais sutil e, por isso, muitas vezes mais eficaz. 

O particular intimado por um agente público tende a ceder à exigência por temor de represálias institucionais, uma demora proposital no serviço, uma fiscalização mais rigorosa, o indeferimento de uma licença, sem que qualquer ameaça explícita precise ser proferida.

4. Tipo Subjetivo: Dolo e Elemento Subjetivo Especial

A análise do elemento subjetivo da concussão é indispensável para compreender os limites do tipo e distingui-lo de condutas aparentemente similares.

4.1 Dolo Direto como Exigência do Tipo

A concussão exige dolo direto: o agente deve ter consciência e vontade de exigir a vantagem indevida em razão de sua função.

A doutrina majoritária, representada por Masson, Bitencourt e Capez, é unânime em afastar a possibilidade de dolo eventual na concussão, a estrutura do verbo “exigir” pressupõe uma conduta intencional e dirigida a um fim específico, o que é incompatível com a mera aceitação do risco de um resultado.

4.2 Ausência de Modalidade Culposa

O Código Penal não prevê modalidade culposa da concussão. Essa omissão não é lacuna, é escolha legislativa. A culpa pressupõe ausência de intenção, e a estrutura do tipo da concussão, exigir, para si ou para outrem, vantagem indevida, é ontologicamente incompatível com a imprudência, negligência ou imperícia.

4.3 Finalidade Especial: Proveito Próprio ou Alheio

O tipo exige que a vantagem seja exigida “para si ou para outrem”, o que configura um elemento subjetivo especial do tipo, antigamente denominado dolo específico. 

O beneficiário da vantagem não precisa ser necessariamente o próprio agente: a concussão também se configura quando o funcionário exige a vantagem em favor de terceiro, seja um familiar, um correligionário político ou qualquer outra pessoa.

Rogério Sanches Cunha destaca que essa amplitude é fundamental para evitar que o agente escape da tipificação alegando que não se beneficiaria pessoalmente da vantagem exigida.

5. Consumação e Tentativa

5.1 Momento Consumativo: Crime Formal

Como crime formal, a concussão consuma-se no momento em que a exigência chega ao conhecimento do destinatário, independentemente de qualquer resultado posterior. 

Não é necessário que o particular entregue a vantagem, que o agente a receba ou que qualquer dano efetivo ocorra. A simples exigência, percebida pelo particular, já perfaz o tipo.

Nucci observa que essa natureza formal tem consequências práticas significativas: o agente que formula a exigência e é imediatamente preso antes de receber qualquer vantagem já consumou o delito. Da mesma forma, o particular que se recusa a atender à exigência não afasta a consumação do crime.

5.2 Admissibilidade da Tentativa

A tentativa é admitida na concussão, embora sua ocorrência seja de difícil demonstração prática. Ela se configura quando o agente inicia a execução do crime, por exemplo, quando encaminha carta ou mensagem exigindo a vantagem, mas a exigência não chega ao conhecimento do destinatário por circunstâncias alheias à sua vontade.

Capez exemplifica: se o agente escreve um bilhete com a exigência e o portador é interceptado antes de entregá-lo ao particular, há tentativa de concussão. A controvérsia doutrinária reside na dificuldade de separar os atos preparatórios dos atos de execução nesse tipo de delito.

5.3 Efeitos da Natureza Formal na Esfera Probatória

A natureza formal da concussão produz reflexo direto na atividade probatória. O Ministério Público não precisa demonstrar que a vantagem foi entregue ou recebida, basta provar que a exigência foi formulada pelo agente em razão de sua função. 

Isso simplifica a instrução criminal em muitos casos, mas também exige atenção: a prova da exigência deve ser sólida, pois é o único elemento objetivo imprescindível para a condenação.

6. Concussão e Corrupção Passiva: Distinções Fundamentais

A distinção entre concussão e corrupção passiva é um dos temas mais recorrentes em provas de concurso público e na prática forense. Ambos os crimes são funcionais, dolosos e envolvem vantagem indevida, mas suas diferenças são substanciais e repercutem diretamente na dosimetria da pena.

6.1 Comparativo dos Núcleos Verbais: Exigir versus Solicitar

O ponto central da distinção está nos núcleos verbais de cada tipo. A concussão utiliza o verbo exigir (art. 316), ao passo que a corrupção passiva utiliza os verbos solicitar, receber ou aceitar promessa (art. 317).

Exigir encerra uma ordem, uma imposição, uma demanda autoritária que cria no destinatário uma sensação de compulsoriedade. Solicitar, por outro lado, implica um pedido, ainda que impróprio e reprovável, que deixa ao particular uma margem de recusa sem a pressão implícita característica da concussão.

Masson sintetiza a distinção com precisão: na concussão, o particular é vítima; na corrupção passiva, o particular é participante da negociação ilícita. Essa diferença de posição do particular no iter criminis é a chave para compreender por que a concussão é punida com pena mais severa do que a corrupção passiva.

6.2 Grau de Intimidação e Vulnerabilidade da Vítima

Na concussão, o particular está em posição de vulnerabilidade diante da imposição funcional do agente. A exigência cria uma relação assimétrica de poder que priva ou reduz a liberdade de escolha do particular. 

Na corrupção passiva, não há essa assimetria coercitiva: o agente solicita, e o particular pode aceitar ou recusar sem se sentir ameaçado pelo aparato estatal.

Bitencourt aponta que essa diferença de grau de intimidação justifica o tratamento legal mais rigoroso da concussão e explica por que o particular que cede à exigência concussiva age em estado de coação moral, o que pode até afastar sua responsabilidade penal por eventual crime conexo.

6.3 Consequências Práticas da Distinção na Dosimetria da Pena

A concussão é punida com reclusão de dois a doze anos, enquanto a corrupção passiva tem pena de reclusão de dois a doze anos em sua forma simples (art. 317, caput). As penas mínimas e máximas são idênticas, o que pode gerar a impressão equivocada de que a distinção não teria relevância prática para a pena.

Porém, a diferença se manifesta de outras formas: na culpabilidade, que tende a ser maior na concussão dado o maior grau de imposição; no reconhecimento de atenuantes relacionadas à situação da vítima; e na possibilidade de incidência de causas especiais de aumento previstas para condutas mais graves.

6.4 Posição do STJ e da Doutrina Majoritária

O Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento de que o critério diferenciador entre concussão e corrupção passiva é objetivo, fundado exclusivamente no núcleo verbal utilizado pelo agente.

Não importa a percepção subjetiva da vítima, o que determina a tipificação é se houve exigência (concussão) ou solicitação (corrupção passiva). Esse posicionamento, adotado em diversos julgados da Quinta e da Sexta Turmas, preserva a segurança jurídica e impede interpretações casuísticas.

7. Concussão e Extorsão: Fronteiras e Conflito Aparente de Normas

A semelhança estrutural entre a concussão e o crime de extorsão (art. 158 do CP) é inegável: ambos envolvem a exigência de vantagem indevida com constrangimento da vítima. A distinção, porém, é clara e se resolve pela especialidade.

7.1 Distinção pelo Sujeito Ativo e pelo Contexto Funcional

A diferença fundamental entre concussão e extorsão reside no sujeito ativo e no contexto da exigência. Na concussão, o sujeito ativo é necessariamente funcionário público, e a exigência é formulada em razão da função. Na extorsão, o sujeito ativo pode ser qualquer pessoa, e a exigência ocorre mediante violência ou grave ameaça.

Além disso, na extorsão o constrangimento é explícito, há violência ou grave ameaça como meio de execução. Na concussão, como já visto, a coação é implícita, decorrente do próprio poder funcional do agente. Nucci salienta que essa diferença de meios executivos é um elemento tipológico relevante que distingue os dois crimes mesmo quando praticados por funcionário público.

7.2 Princípio da Especialidade na Resolução do Conflito

Quando um funcionário público formula exigência indevida valendo-se de sua função, mesmo que de forma intimidatória, incide o tipo especial da concussão, afastando-se a extorsão pelo princípio da especialidade. O art. 316 do CP é norma especial em relação ao art. 158, e sua aplicação prevalece nos casos em que a conduta se encaixa em todos os elementos do tipo específico.

Apenas quando o funcionário público recorre a violência ou grave ameaça explícita, desvinculadas do exercício funcional, é que se pode cogitar de extorsão ou de concurso de crimes.

Rogério Greco adverte, contudo, que essa hipótese é rara na prática, pois o agente público que opera com violência explícita normalmente extrapola os limites do tipo da concussão e ingressa no campo da extorsão qualificada.

8. Causas de Aumento de Pena e Figuras Equiparadas

O art. 316 do Código Penal prevê, além do tipo básico da concussão, figuras equiparadas e tipos derivados que ampliam o âmbito punitivo do dispositivo.

8.1 A Figura Equiparada do § 1.º do Art. 316 do CP

O § 1.º do art. 316 equipara à concussão a conduta de quem, embora não sendo funcionário público, se prevalece dessa qualidade para exigir vantagem indevida. 

Essa equiparação é fundamental para alcançar o chamado funcionário público de fato, aquele que exerce funções públicas sem a investidura regular, bem como o agente que, após deixar o cargo, ainda se vale da aparência de autoridade para formular exigências.

Masson observa que a equiparação do § 1.º visa fechar uma brecha que poderia beneficiar agentes que, formalmente, já não mais ocupavam cargo público no momento da exigência, mas que usavam a aparência ou a influência residual da função para intimidar o particular.

8.2 Excesso de Exação e Sua Autonomia Típica

O § 1.º do art. 316, em sua redação anterior à Lei n.º 13.008/2014, previa o excesso de exação como modalidade derivada da concussão. Com a reforma legislativa, o excesso de exação passou a ser tratado autonomamente nos §§ 1.º e 2.º do art. 316, embora ainda dentro do mesmo artigo.

8.2.1 Excesso de Exação Simples

O excesso de exação simples (§ 1.º do art. 316) ocorre quando o funcionário público exige tributo ou contribuição social que sabe ou deveria saber indevido, ou, quando devido, emprega na cobrança meio vexatório ou gravoso que a lei não autoriza. A pena é de reclusão de três a oito anos, além de multa.

A diferença fundamental em relação à concussão é que, no excesso de exação, a exigência pode recair sobre tributo que seja efetivamente devido, o que afasta a concussão. 

O elemento diferenciador é o uso de meios ilegítimos ou vexatórios na cobrança. Bitencourt aponta que o excesso de exação tutela também a dignidade do contribuinte que, mesmo devendo o tributo, não pode ser submetido a formas de cobrança degradantes ou ilegais.

8.2.2 Excesso de Exação com Desvio

O § 2.º do art. 316 qualifica a conduta quando o funcionário desvia, em proveito próprio ou de outrem, o que recebeu indevidamente para recolher aos cofres públicos. 

Nessa hipótese, a pena é de reclusão de dois a doze anos, e o tipo absorve uma característica patrimonial mais próxima do peculato, pois o agente não apenas cobra o indevido, mas também se apropria do que recebeu.

9. Penas, Ação Penal e Efeitos da Condenação

9.1 Pena Privativa de Liberdade e Multa

A pena da concussão, na forma básica do caput do art. 316, é de reclusão de dois a doze anos, além de multa. A amplitude do intervalo penal reflete a gravidade variável das condutas que podem ser subsumidas ao tipo, desde uma exigência isolada de pequena vantagem até esquemas sistemáticos de extração de recursos de particulares por agentes públicos.

A pena de multa, prevista cumulativamente à pena privativa de liberdade, é calculada segundo o sistema de dias-multa do art. 49 do Código Penal e pode ser especialmente eficaz como sanção patrimonial nos casos em que a vantagem exigida tenha valor econômico relevante.

9.2 Ação Penal Pública Incondicionada

A ação penal na concussão é pública incondicionada, o que significa que o Ministério Público tem legitimidade para oferecer denúncia independentemente de representação da vítima ou de qualquer manifestação de vontade do particular lesado. 

Essa característica é coerente com a natureza do bem jurídico tutelado: a Administração Pública é interesse coletivo que não pode ficar condicionado à iniciativa do particular, frequentemente intimidado a não formalizar denúncias.

Capez ressalta que a ação penal incondicionada na concussão reforça o papel do Ministério Público como guardião da probidade administrativa e desonera o particular da responsabilidade de dar início à persecução penal.

9.3 Efeitos Secundários da Condenação: Perda do Cargo e Inabilitação

Além da pena principal, a condenação por concussão pode acarretar efeitos secundários significativos. 

O art. 92, inciso I, do Código Penal prevê a perda do cargo, função pública ou mandato eletivo como efeito específico da condenação, quando aplicada pena privativa de liberdade por duração igual ou superior a um ano, nos crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para com a Administração Pública.

Além disso, o condenado pode ser declarado inabilitado para o exercício de cargo ou função pública pelo prazo determinado. Esses efeitos não são automáticos, devem ser expressamente declarados na sentença, mas sua aplicação é comum nas condenações por concussão dada a natureza funcional do delito.

10. Jurisprudência Relevante dos Tribunais Superiores

10.1 Posicionamentos do STJ sobre Concussão

O Superior Tribunal de Justiça consolidou importantes orientações sobre a concussão ao longo dos anos. Em matéria de distinção entre concussão e corrupção passiva, o STJ firmou entendimento de que o critério é objetivo, baseado no núcleo verbal da conduta, e que não cabe ao julgador requalificar o crime com base em circunstâncias subjetivas não previstas no tipo.

Em relação à equiparação a funcionário público, o Tribunal tem reconhecido a incidência do art. 316 a servidores de entidades paraestatais e de empresas concessionárias de serviços públicos, desde que a exigência tenha nexo com a função exercida. 

O STJ também já decidiu que a concussão pode ser praticada antes da posse no cargo, confirmando a literalidade do art. 316 quanto à exigência formulada “antes de assumir a função.”

10.2 Reflexos no Tribunal de Contas e na Improbidade Administrativa

A condenação por concussão na esfera penal produz repercussões nas esferas administrativa e cível. 

No âmbito da improbidade administrativa, a conduta do funcionário que exige vantagem indevida em razão da função se enquadra no art. 9.º da Lei n.º 8.429/1992, que trata dos atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito, o que sujeita o agente a sanções adicionais como ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio e suspensão dos direitos políticos.

Masson e Rogério Sanches Cunha são enfáticos ao lembrar que as instâncias são independentes: a absolvição penal por insuficiência de provas não impede a condenação por improbidade, e vice-versa. 

O Tribunal de Contas da União também pode apurar responsabilidade dos agentes federais envolvidos, especialmente quando a concussão afeta a regular execução de contratos ou convênios administrativos.