O que você verá neste post
Introdução
Como a Administração Pública decide, afinal, qual proposta deve vencer uma licitação? A resposta passa diretamente pelos critérios de julgamento nas modalidades de licitação, elementos centrais que orientam a escolha da proposta mais vantajosa e garantem a observância dos princípios da legalidade, isonomia e eficiência.
Com a entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021, os critérios de julgamento deixaram de ser vistos apenas como um detalhe procedimental e passaram a ocupar papel estratégico no planejamento das contratações públicas. A escolha inadequada do critério pode comprometer a competitividade do certame, gerar sobrepreço, reduzir a qualidade do objeto contratado e, em casos mais graves, levar à anulação da licitação pelos órgãos de controle.
Na prática, compreender como funcionam critérios como menor preço, maior desconto, melhor técnica e técnica e preço é essencial tanto para gestores públicos quanto para licitantes.
Neste artigo, você vai entender, de forma clara e aplicada, quais são os critérios de julgamento nas modalidades de licitação, seus fundamentos legais e como eles são utilizados na realidade administrativa, sempre com exemplos práticos.
O Que São Os Critérios De Julgamento Nas Modalidades De Licitação?
Antes de analisar cada critério de forma isolada, é indispensável compreender o seu conceito jurídico, a sua finalidade e o papel que exercem dentro do procedimento licitatório.
1. Conceito Jurídico e Finalidade
Os critérios de julgamento nas modalidades de licitação correspondem aos parâmetros objetivos previamente definidos no edital que orientam a Administração Pública na escolha da proposta vencedora. Eles funcionam como um filtro jurídico e técnico, capaz de indicar qual proposta atende melhor ao interesse público, conforme o objeto licitado.
A Lei nº 14.133/2021 estabelece que o julgamento das propostas deve buscar a proposta mais vantajosa, o que não se confunde, necessariamente, com a proposta mais barata. Em muitos casos, a vantagem está associada à qualidade técnica, à durabilidade, à eficiência econômica ou ao retorno financeiro futuro para a Administração.
Do ponto de vista finalístico, os critérios de julgamento cumprem três funções centrais:
Assegurar objetividade e impessoalidade no julgamento.
Reduzir a discricionariedade excessiva do gestor.
Permitir o controle interno e externo do certame.
2. Diferença Entre Critério de Julgamento e Modalidade de Licitação
Embora frequentemente confundidos, modalidade de licitação e critério de julgamento são institutos distintos e complementares.
A modalidade de licitação define o rito procedimental adotado (como concorrência, pregão ou concurso), enquanto o critério de julgamento indica como as propostas serão comparadas dentro desse rito. Assim, uma mesma modalidade pode comportar diferentes critérios de julgamento, desde que compatíveis com o objeto contratado.
Essa distinção é fundamental para evitar erros comuns na fase de planejamento, especialmente quando se tenta aplicar automaticamente o critério de menor preço a objetos que exigem análise técnica mais aprofundada.
3. Fundamentação Legal na Lei Nº 14.133/2021
A Lei nº 14.133/2021 dedica especial atenção aos critérios de julgamento, disciplinando-os de forma expressa e sistemática. O diploma legal enumera, entre outros, os seguintes critérios:
Menor preço.
Maior desconto.
Melhor técnica ou conteúdo artístico.
Técnica e preço.
Maior retorno econômico.
O legislador buscou alinhar o julgamento das propostas ao planejamento da contratação, exigindo que a escolha do critério seja motivada, compatível com o objeto e descrita de forma clara no edital.
4. Vinculação ao Instrumento Convocatório
Um dos pontos mais sensíveis envolvendo os critérios de julgamento nas modalidades de licitação é a vinculação ao edital. Uma vez definido o critério, a Administração não pode alterá-lo no curso do certame, nem flexibilizar seus parâmetros de forma subjetiva.
A doutrina majoritária destaca que o critério de julgamento atua como verdadeira garantia jurídica do licitante, pois delimita previamente as regras do jogo. Qualquer julgamento que se afaste do critério definido no instrumento convocatório viola os princípios da legalidade, da isonomia e da segurança jurídica.
Critério de Julgamento Pelo Menor Preço
O critério do menor preço é, historicamente, o mais utilizado nas licitações públicas. Ainda assim, sua aplicação exige cautela, sob pena de comprometer a qualidade do objeto contratado.
1. Conceito e Hipóteses de Aplicação
O critério de julgamento pelo menor preço consiste na seleção da proposta que apresenta o menor valor econômico, desde que atendidos todos os requisitos técnicos e jurídicos previstos no edital.
A Lei nº 14.133/2021 autoriza sua utilização, especialmente, em contratações de:
Bens e serviços comuns.
Objetos padronizados.
Contratações em que a variável preço seja predominante.
Nessas hipóteses, presume-se que a disputa pelo menor preço gera ganhos de eficiência sem comprometer a execução contratual.
2. Menor Preço Global, Unitário e Por Item
Antes de aplicar o critério, a Administração deve definir a forma de apuração do menor preço, o que impacta diretamente a competitividade do certame.
No menor preço global, considera-se o valor total do contrato. Já no menor preço unitário, o foco recai sobre cada unidade do objeto. O menor preço por item, por sua vez, permite que diferentes licitantes vençam itens distintos dentro da mesma licitação.
Cada modelo possui vantagens e riscos, devendo ser escolhido conforme a natureza do objeto e a estratégia de contratação adotada no planejamento.
3. Vantagens e Riscos do Critério
Entre as principais vantagens do menor preço, destacam-se a simplicidade do julgamento e a ampla competitividade. Contudo, a doutrina alerta para riscos relevantes, como:
Propostas inexequíveis.
Redução da qualidade do objeto.
Dificuldades na execução contratual.
Por isso, a Lei nº 14.133/2021 reforça a importância da análise de exequibilidade, evitando que o critério do menor preço se transforme em um fator de ineficiência administrativa.
4. Exemplo Prático de Licitação Pelo Menor Preço
Imagine uma licitação para aquisição de material de escritório padronizado. Todos os produtos possuem especificações técnicas objetivas, amplamente disponíveis no mercado.
Nesse cenário, o critério de julgamento pelo menor preço por item mostra-se adequado, pois permite à Administração obter economia sem comprometer a qualidade.
5. Entendimento Doutrinário e Jurisprudencial
A doutrina majoritária em Direito Administrativo reconhece que o critério do menor preço não pode ser aplicado de forma automática, devendo sempre estar alinhado ao princípio da proposta mais vantajosa. Tribunais de Contas têm reiteradamente apontado falhas em licitações que adotam esse critério para objetos de alta complexidade técnica.
Critério de Julgamento Pelo Maior Desconto
O critério de julgamento pelo maior desconto surge como uma alternativa moderna e eficiente ao tradicional menor preço, especialmente em contratações padronizadas e em sistemas de registro de preços.
1. Diferença Entre Menor Preço e Maior Desconto
Embora ambos busquem economia, menor preço e maior desconto operam de formas distintas. No menor preço, o licitante apresenta diretamente o valor final da proposta. Já no maior desconto, a disputa ocorre sobre um percentual de abatimento aplicado sobre um preço de referência previamente fixado pela Administração.
Esse modelo reforça a transparência do julgamento, pois todos os licitantes partem de uma mesma base de cálculo, reduzindo o risco de manipulação de preços ou de propostas artificialmente reduzidas.
2. Aplicação em Registros de Preços e Contratações Padronizadas
A Lei nº 14.133/2021 estimula o uso do critério do maior desconto, sobretudo em:
Sistema de Registro de Preços.
Contratações com tabelas oficiais.
Objetos com preços amplamente conhecidos no mercado.
Nessas hipóteses, o desconto funciona como verdadeiro instrumento de racionalização da disputa, facilitando o julgamento e o controle posterior pelos órgãos de fiscalização.
3. Base de Cálculo do Desconto
A definição correta da base de cálculo é um dos pontos mais sensíveis desse critério. O edital deve indicar, de forma clara e objetiva, sobre qual valor o desconto incidirá, como:
Tabela oficial.
Preço máximo estimado.
Valor de referência definido em pesquisa de mercado.
A ausência dessa definição compromete a legalidade do certame e pode gerar nulidade por violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório.
4. Exemplo Prático de Julgamento Pelo Maior Desconto
Imagine uma licitação para contratação de serviços de manutenção predial, com preços baseados em tabela pública de referência. Os licitantes oferecem percentuais de desconto sobre essa tabela. Vence aquele que apresentar o maior desconto global, garantindo economia e previsibilidade contratual.
5. Vantagens Administrativas e Controle do Preço
Do ponto de vista doutrinário, o maior desconto:
Facilita a comparação das propostas.
Reduz a subjetividade do julgamento.
Aprimora o controle externo, especialmente pelos Tribunais de Contas.
Por isso, a doutrina majoritária reconhece esse critério como alinhado aos princípios da eficiência e da economicidade.
Critério de Julgamento Pela Melhor Técnica
O critério de julgamento pela melhor técnica representa uma ruptura com a lógica puramente econômica, priorizando a qualidade intelectual e técnica da proposta apresentada.
1. Quando a Lei Autoriza a Utilização da Melhor Técnica
A Lei nº 14.133/2021 restringe a aplicação desse critério a hipóteses específicas, notadamente quando o objeto possui:
Natureza predominantemente intelectual.
Alta complexidade técnica.
Relevância estratégica para a Administração.
Nesses casos, o preço deixa de ser o fator determinante da escolha, cedendo espaço à excelência técnica da solução proposta.
2. Natureza Intelectual do Objeto
Serviços como elaboração de projetos, consultorias especializadas e estudos técnicos se enquadram nesse critério. A lógica subjacente é simples: nem sempre a proposta mais barata entrega o melhor resultado, sobretudo quando o conhecimento técnico é o principal ativo contratado.
A doutrina destaca que, nesses casos, o interesse público está diretamente ligado à qualidade do trabalho intelectual, e não ao custo imediato da contratação.
3. Parâmetros Objetivos de Avaliação Técnica
Apesar de priorizar a técnica, o julgamento não pode ser subjetivo. O edital deve prever:
Critérios objetivos de pontuação.
Pesos claramente definidos.
Metodologia transparente de avaliação.
Esses parâmetros funcionam como salvaguardas contra arbitrariedades e garantem a legitimidade do julgamento.
4. Exemplo Prático de Licitação Pelo Critério de Melhor Técnica
Considere a contratação de uma empresa para elaborar o plano diretor de mobilidade urbana de um município. Dada a complexidade do objeto, a Administração opta pelo critério da melhor técnica, avaliando metodologias, equipe técnica e experiência comprovada, sem considerar o preço como fator decisivo.
5. Riscos de Subjetividade e Como Evitá-los
O principal risco desse critério é a subjetividade excessiva. Para mitigá-lo, a doutrina recomenda:
Comissão julgadora tecnicamente qualificada.
Critérios previamente mensuráveis.
Justificativas técnicas detalhadas no julgamento.
Critério de Julgamento Pela Técnica e Preço
O critério de técnica e preço busca um ponto de equilíbrio entre qualidade técnica e vantagem econômica, sendo amplamente utilizado em contratações complexas.
1. Combinação Entre Qualidade Técnica e Valor Econômico
Nesse critério, a Administração atribui pesos distintos à técnica e ao preço, avaliando ambos de forma conjunta. A proposta vencedora será aquela que obtiver a maior pontuação final, considerando os dois fatores.
A técnica garante a qualidade mínima desejada, enquanto o preço atua como fator de moderação econômica.
2. Ponderação dos Pesos Técnico e Financeiro
A definição dos pesos é uma decisão estratégica e deve ser devidamente motivada. A Lei nº 14.133/2021 exige que essa ponderação:
Seja compatível com o objeto.
Esteja expressamente prevista no edital.
Seja justificada no planejamento da contratação.
Pesos desproporcionais podem desvirtuar o critério e comprometer a proposta mais vantajosa.
3. Justificativa Administrativa Obrigatória
A doutrina majoritária é uníssona ao afirmar que o critério de técnica e preço exige motivação reforçada. A Administração deve demonstrar por que nem o menor preço, nem a melhor técnica, isoladamente, atenderiam ao interesse público.
Essa justificativa é essencial para a validade do certame e para sua defesa perante os órgãos de controle.
4. Exemplo Prático de Técnica e Preço
Na contratação de serviços de engenharia para obra de infraestrutura, a Administração pode atribuir, por exemplo, 60% de peso à técnica e 40% ao preço. Assim, garante-se a qualidade do projeto sem desprezar a economicidade.
5. Entendimento da Doutrina Majoritária
Autores clássicos do Direito Administrativo destacam que o critério de técnica e preço concretiza, de forma mais fiel, o princípio da proposta mais vantajosa, pois considera o custo-benefício global da contratação, e não apenas o valor monetário imediato.
Critério de Julgamento Pelo Maior Retorno Econômico
O critério do maior retorno econômico representa uma inovação relevante da Lei nº 14.133/2021, voltada a contratações em que o foco não está no gasto imediato, mas no ganho econômico futuro para a Administração Pública.
1. Contratações de Eficiência
Esse critério é especialmente aplicável às chamadas contratações de eficiência, nas quais o particular assume obrigações cujo resultado gera economia ou receita para o Poder Público. Nesses casos, a Administração avalia qual proposta proporciona maior retorno financeiro líquido, e não apenas menor dispêndio inicial.
A lógica subjacente rompe com a visão tradicional da licitação como mero instrumento de contenção de gastos, passando a enxergá-la como ferramenta de gestão estratégica de recursos públicos.
2. Relação Com Parcerias e Inovações
O maior retorno econômico é frequentemente associado a:
Projetos de eficiência energética.
Modernização de sistemas administrativos.
Soluções tecnológicas inovadoras.
A doutrina aponta que esse critério estimula a criatividade do setor privado, incentivando soluções que tragam benefícios mensuráveis à Administração ao longo do tempo.
3. Forma de Mensuração do Retorno
Para que o julgamento seja válido, o edital deve prever metodologia clara e objetiva de mensuração do retorno econômico, considerando:
Economia gerada.
Receita adicional.
Redução de custos operacionais.
A ausência de critérios mensuráveis compromete a legalidade do certame e amplia o risco de subjetividade.
4. Exemplo Prático de Aplicação
Um exemplo clássico envolve a contratação de empresa para modernização do sistema de iluminação pública, em que o pagamento está vinculado à economia gerada na conta de energia elétrica. Vence a proposta que demonstrar maior retorno econômico ao longo do contrato.
Critério de Julgamento Pelo Melhor Conteúdo Artístico
O critério de julgamento pelo melhor conteúdo artístico possui aplicação restrita, mas desempenha papel relevante em determinadas modalidades licitatórias.
1. Aplicação em Concursos Públicos
Esse critério é utilizado principalmente nos concursos públicos, modalidade voltada à escolha de trabalhos técnicos, científicos ou artísticos. Nesses casos, o foco do julgamento recai sobre a qualidade estética, criativa ou intelectual da obra, e não sobre o preço.
A Lei nº 14.133/2021 preserva essa lógica, reconhecendo que certos objetos não podem ser avaliados por parâmetros puramente econômicos.
2. Avaliação Por Comissão Especial
O julgamento do melhor conteúdo artístico deve ser realizado por comissão especial, composta por profissionais com notório conhecimento na área relacionada ao objeto do concurso.
A qualificação da comissão funciona como garantia contra decisões arbitrárias e reforça a legitimidade do resultado.
3. Limites da Discricionariedade
Embora exista margem de apreciação técnica, a discricionariedade não é absoluta. O edital deve prever:
Critérios claros de avaliação.
Parâmetros mínimos de pontuação.
Fundamentação das decisões.
A doutrina majoritária alerta que a ausência desses limites pode levar à nulidade do certame.
4. Exemplo Prático
Um concurso para escolha do projeto arquitetônico de um edifício público pode adotar o critério do melhor conteúdo artístico, avaliando criatividade, funcionalidade e integração urbana, conforme parâmetros previamente definidos.
A Escolha do Critério de Julgamento e o Princípio da Proposta Mais Vantajosa
A escolha do critério de julgamento não é um ato neutro, mas uma decisão estratégica diretamente ligada ao princípio da proposta mais vantajosa.
1. Eficiência Administrativa e Interesse Público
A doutrina administrativa contemporânea sustenta que a proposta mais vantajosa deve ser entendida sob uma perspectiva global, considerando custo, qualidade, durabilidade e impacto social.
Nesse contexto, o critério de julgamento atua como instrumento de concretização da eficiência administrativa, afastando soluções meramente formais ou economicamente ilusórias.
2. Controle Interno e Externo
Os critérios de julgamento são objeto de fiscalização constante pelos órgãos de controle interno e pelos Tribunais de Contas. A escolha inadequada ou mal justificada do critério é uma das principais causas de apontamentos, determinações e anulações de licitações.
Por isso, a motivação administrativa assume papel central na defesa do certame.
3. Atuação dos Tribunais de Contas
A jurisprudência dos Tribunais de Contas tem reforçado que:
O critério deve ser compatível com o objeto.
A escolha deve ser fundamentada no planejamento.
O julgamento deve seguir rigorosamente o edital.
Qualquer desvio compromete a validade do procedimento.
Erros Comuns na Definição dos Critérios de Julgamento
A prática administrativa revela falhas recorrentes na definição e aplicação dos critérios de julgamento, muitas delas com consequências jurídicas relevantes.
1. Escolha Inadequada do Critério
Um erro comum é a adoção automática do menor preço para objetos complexos, o que pode resultar em contratos ineficientes e execução deficiente.
2. Falta de Objetividade nos Parâmetros
Outro equívoco frequente é a utilização de critérios vagos ou subjetivos, especialmente nos julgamentos técnicos, dificultando o controle e abrindo margem para questionamentos.
3. Consequências Jurídicas e Anulação do Certame
Esses erros podem levar a:
Impugnações ao edital.
Anulação da licitação.
Responsabilização dos agentes públicos.
A doutrina majoritária enfatiza que o critério de julgamento mal definido compromete todo o procedimento licitatório.
Conclusão
A correta definição dos critérios de julgamento nas modalidades de licitação é um dos pontos mais sensíveis e estratégicos de todo o procedimento licitatório. Mais do que uma escolha formal prevista em lei, trata-se de uma decisão administrativa que impacta diretamente a eficiência, a economicidade e a qualidade das contratações públicas.
Ao longo do artigo, foi possível compreender que critérios como menor preço, maior desconto, melhor técnica, técnica e preço, maior retorno econômico e melhor conteúdo artístico possuem finalidades distintas e devem ser utilizados de forma compatível com o objeto licitado, sempre à luz da Lei nº 14.133/2021.
A adoção automática ou irrefletida de determinado critério, especialmente do menor preço, revela-se incompatível com a lógica contemporânea da Administração Pública orientada por resultados.
A doutrina majoritária e a atuação dos Tribunais de Contas reforçam que o critério de julgamento precisa estar fundamentado no planejamento, objetivamente definido no edital e rigorosamente observado no julgamento das propostas. Quando isso não ocorre, o risco de nulidade do certame, responsabilização do agente público e prejuízo ao interesse público torna-se concreto.
Em síntese, escolher corretamente o critério de julgamento significa materializar o princípio da proposta mais vantajosa, superando uma visão meramente econômica e adotando uma perspectiva global de custo-benefício para a Administração.
Fica a reflexão: o seu ente público tem utilizado os critérios de julgamento como instrumento estratégico de eficiência ou apenas como formalidade procedimental? Para aprofundar essa e outras questões, vale conferir outros conteúdos sobre licitações e contratos administrativos no www.jurismenteaberta.com.br.
Referências Bibliográficas
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2019.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 37. ed. São Paulo: Atlas, 2024.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 18. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 16. ed., rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2025.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 15. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 36. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Método, 2025.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e Contratos Administrativos: teoria e prática. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025.
