O que você verá neste post
Introdução
Como nascem os municípios no Brasil? Essa pergunta conduz a análise deste artigo, que examina de forma clara e fundamentada o processo de Criação de Municípios no Brasil à luz do Direito Constitucional.
A formação de novos entes municipais não é apenas uma questão técnica ou administrativa — trata-se de um tema sensível dentro do pacto federativo, com impactos diretos na organização territorial, na divisão de competências e na distribuição de receitas públicas.
A relevância da matéria se acentua quando consideramos os desafios históricos enfrentados pela Federação brasileira, que, embora estruturada sobre três níveis de governo (União, Estados e Municípios), convive com tensões permanentes quanto à autonomia e à sustentabilidade desses entes.
A criação de novos municípios desperta interesses locais legítimos, mas também exige critérios rigorosos para evitar a fragmentação irresponsável do território nacional.
A Constituição Federal de 1988 desempenha papel central nesse debate. Ao reconhecer os municípios como entes federados autônomos, conferiu-lhes status constitucional e impôs regras específicas para sua criação, fusão, incorporação e desmembramento.
Desde então, o tema passou a ser regulado por normas constitucionais rígidas, complementadas por leis infraconstitucionais e decisões do Supremo Tribunal Federal (STF).
Neste artigo, exploramos os fundamentos constitucionais, os requisitos legais e os desafios práticos que envolvem a criação de novos municípios no Brasil.
Para isso, examinamos também os efeitos da Emenda Constitucional nº 15/1996, a ausência de lei complementar federal, e casos paradigmáticos como o de Luís Eduardo Magalhães (BA).
A Autonomia Municipal e a Constituição Federal
A base jurídica da criação de municípios está diretamente relacionada ao princípio da autonomia municipal, consagrado na Constituição Federal de 1988, especialmente no art. 18.
Esse dispositivo estabelece que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios — todos dotados de autonomia política, administrativa e financeira.
Entretanto, o reconhecimento constitucional dos municípios como entes federativos autônomos é uma inovação do texto de 1988.
Antes, os municípios eram considerados meras subdivisões estaduais. Com a nova ordem constitucional, passaram a ter competência legislativa própria, arrecadação de tributos, e participação na repartição de receitas tributárias, além do dever de gerir seus próprios serviços públicos essenciais.
Essa autonomia, no entanto, não significa soberania. Os municípios continuam submetidos à Constituição e às leis federais e estaduais. O que a Constituição assegura é a capacidade de auto-organização, autolegislação e autoadministração, dentro dos limites legais estabelecidos, inclusive no que se refere à criação de novos entes.
O art. 18, § 4º da Constituição, modificado pela Emenda Constitucional nº 15/1996, impõe uma série de requisitos objetivos para a criação de municípios, refletindo a preocupação do legislador constituinte com a viabilidade econômica, a participação popular e o equilíbrio federativo. Essa norma será detalhada na próxima seção do artigo.
Formas de Alteração Territorial
A Criação de Municípios no Brasil faz parte de um conjunto mais amplo de hipóteses de alteração geográfica da estrutura político-administrativa nacional.
Assim, essas alterações, que ocorrem sempre em âmbito estadual, compreendem quatro formas principais: criação, fusão, incorporação e desmembramento de municípios. Cada uma delas possui implicações constitucionais, administrativas e sociais importantes, exigindo o cumprimento de critérios rigorosos.
A criação de um município consiste no surgimento de uma nova entidade federativa autônoma a partir do desmembramento do território de um ou mais municípios existentes.
Já a fusão corresponde à união de dois ou mais municípios para formar um novo. Na incorporação, um município é absorvido por outro, perdendo sua identidade jurídica. Por fim, o desmembramento implica a retirada de parte do território de um município para formar um novo ou para ser anexado a outro.
Independentemente da forma adotada, essas alterações impactam diretamente a organização da Federação brasileira, interferindo na distribuição de receitas tributárias, na prestação de serviços públicos e no equilíbrio financeiro entre os entes federados.
Além disso, geram efeitos sociais e culturais significativos, sobretudo para as populações que passam a integrar uma nova administração.
Por isso, a Constituição Federal exige que tais mudanças sejam precedidas de um estudo de viabilidade econômica, política e social, que demonstre a capacidade do novo município de manter-se com autonomia financeira, infraestrutura mínima e sustentabilidade administrativa.
Sem esse cuidado, a multiplicação de municípios pode se transformar em instrumento de fragmentação territorial com altos custos para o Estado e para a sociedade.
Emenda Constitucional nº 15/1996: Marco Regulatório
A promulgação da Emenda Constitucional nº 15, de 12 de setembro de 1996, representou um divisor de águas no processo de Criação de Municípios no Brasil.
Até então, a criação e desmembramento de municípios era regulada de maneira ampla pelas constituições estaduais, o que possibilitou uma intensa proliferação de novos municípios, muitos dos quais se mostraram inviáveis financeiramente.
O contexto da EC 15/96 foi marcado por um forte questionamento quanto à eficiência da descentralização excessiva. Entre 1988 e 1996, mais de mil novos municípios foram criados no Brasil, frequentemente sem critérios técnicos adequados.
Esse processo elevou os custos da máquina pública e gerou pressão sobre o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), comprometendo o equilíbrio federativo.
Para reverter esse quadro, a EC 15/96 alterou o art. 18, § 4º da Constituição Federal, estabelecendo regras mais restritivas para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios.
A partir de sua promulgação, passou a ser exigido o cumprimento simultâneo dos seguintes requisitos:
Estudo de viabilidade municipal, demonstrando capacidade econômica, social e administrativa do novo ente.
Consulta plebiscitária com a população diretamente interessada, garantindo a manifestação democrática dos afetados.
Edição de lei estadual específica, autorizando a criação do município, após a consulta popular.
Existência de lei complementar federal, a ser editada para estabelecer os critérios gerais de criação, o que até hoje não ocorreu.
A ausência dessa lei complementar federal, apesar de prevista no texto constitucional, resultou em um verdadeiro congelamento do processo de criação de municípios no Brasil.
Desde então, salvo raríssimas exceções com respaldo judicial, nenhuma nova municipalidade pôde ser validamente instituída.
Consequências da Falta de Lei Complementar Federal
Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 15/1996, a Criação de Municípios no Brasil passou a depender de quatro requisitos cumulativos, entre eles a edição de uma lei complementar federal que deveria estabelecer os critérios gerais para a viabilidade municipal.
No entanto, essa lei nunca foi aprovada pelo Congresso Nacional, o que gerou um congelamento jurídico imediato do processo de criação de novos municípios.
Esse vácuo normativo trouxe consequências práticas sérias. Em primeiro lugar, nenhum município pôde ser criado de forma válida a partir da EC 15/96, salvo em casos excepcionais que chegaram ao Supremo Tribunal Federal.
Em segundo lugar, a ausência da regulamentação nacional provocou insegurança jurídica, especialmente nos casos em que as assembleias legislativas estaduais aprovaram leis de criação baseando-se apenas nas legislações estaduais, desconsiderando a exigência da norma federal.
Esse período, conhecido como “entressafra legislativa”, compreende os anos que se seguiram à EC 15/96 até a consolidação da convalidação promovida pela EC nº 57/2008.
Durante esse intervalo, diversos municípios foram criados sem respaldo na legislação federal, muitos deles contestados judicialmente. A insegurança sobre a validade dessas novas entidades impactou a organização administrativa, a arrecadação tributária e a efetividade de políticas públicas locais.
O caso mais emblemático é o do município de Luís Eduardo Magalhães (BA), que se tornou símbolo dessa disputa entre legalidade formal e realidade administrativa consolidada. A seguir, analisaremos esse caso paradigmático.
Estudo de Caso: Município de Luís Eduardo Magalhães (BA)
O município de Luís Eduardo Magalhães, localizado no oeste da Bahia, foi desmembrado de Barreiras por meio de lei estadual aprovada após a EC 15/96, sem o respaldo da lei complementar federal exigida.
Sua criação foi questionada por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 2240), ajuizada pelo Procurador-Geral da República no Supremo Tribunal Federal.
Teoria do Município Putativo: A Solução de Eros Grau
O relator da ADI, Ministro Eros Roberto Grau, propôs uma solução inovadora: a aplicação da Teoria do Município Putativo, inspirada na teoria dos fatos consumados do Direito Civil, com base nos ensinamentos do jurista Georg Jellinek.
Neste sentido, Grau argumentou que, mesmo havendo vício formal, a existência de LEM como ente consolidado — com prefeitura, orçamento, eleições realizadas e serviços prestados — justificava sua preservação por razões de segurança jurídica e estabilidade institucional.
Rejeição de Gilmar Mendes e Modulação dos Efeitos
Contudo, essa tese foi rejeitada pelo Ministro Gilmar Mendes, que alertou para os riscos de se aceitar a legalidade de atos claramente inconstitucionais com base apenas na consolidação fática. Para ele, isso comprometeria a supremacia da Constituição e abriria precedentes perigosos.
A solução intermediária adotada pelo STF foi a modulação temporal dos efeitos da decisão, com base no art. 27 da Lei nº 9.868/1999. Assim, o STF reconheceu a inconstitucionalidade da criação do município, mas preservou seus efeitos a partir da data da decisão, mantendo a existência de LEM.
Solução Legislativa: EC nº 57/2008 e Art. 96 do ADCT
Para pacificar definitivamente a questão, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 57, de 2008, que incluiu o art. 96 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), convalidando a criação de municípios cujas leis tenham sido publicadas até 31 de dezembro de 2006, desde que obedecidos os requisitos estaduais vigentes à época.
“Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação.”
Com isso, o município de Luís Eduardo Magalhães teve sua existência convalidadamente reconhecida, encerrando o impasse jurídico e servindo de precedente para a regularização de outros municípios em situação semelhante.
Modulação Temporal e Segurança Jurídica
A técnica da modulação temporal dos efeitos das decisões foi decisiva na resolução de impasses relacionados à Criação de Municípios no Brasil, especialmente diante da ausência de lei complementar federal prevista na EC nº 15/1996.
Regulada pelo art. 27 da Lei nº 9.868/1999, a modulação permite ao Supremo Tribunal Federal (STF), por maioria de dois terços, restringir ou postergar os efeitos de decisões que declarem a inconstitucionalidade de uma norma.
O objetivo dessa ferramenta é assegurar a segurança jurídica e o interesse social, evitando que decisões corretas do ponto de vista legal gerem efeitos abruptos ou desestabilizadores, como o colapso de estruturas públicas já em funcionamento.
A origem dessa técnica está no modelo alemão de jurisdição constitucional, onde o Tribunal Constitucional Federal modula os efeitos de suas decisões como mecanismo de proteção institucional.
No Brasil, sua introdução teórica e aplicação prática ganharam força especialmente com o Ministro Gilmar Mendes, que adaptou o instituto à realidade brasileira em sua atuação no STF.
No caso da ADI 2240, envolvendo o município de Luís Eduardo Magalhães (BA), o STF utilizou a modulação como forma de preservar a organização administrativa e social do município, mesmo reconhecendo a inconstitucionalidade da lei estadual de criação.
Com isso, a Corte demonstrou sensibilidade institucional ao equilibrar o princípio da legalidade com a realidade consolidada.
Perspectivas e Desafios Atuais
O tema da Criação de Municípios no Brasil permanece atual e controverso. A principal pendência legislativa continua sendo a ausência de uma lei complementar federal, sem a qual não se pode, em tese, iniciar novos processos de criação municipal, conforme exige o art. 18, § 4º da Constituição.
Nos últimos anos, pressões políticas locais têm motivado a apresentação de diversos projetos de lei complementar para regulamentar a matéria. Em geral, esses projetos tentam estabelecer critérios objetivos de viabilidade econômica, populacional e administrativa, visando permitir a retomada controlada da criação de novos municípios.
Entretanto, esse movimento esbarra em desafios importantes, como a responsabilidade fiscal, a capacidade de autossustentação dos entes federativos, e o risco de novas fragmentações territoriais movidas por interesses eleitorais.
Assim, criar municípios exige mais do que atender anseios regionais. Requer análise criteriosa do impacto federativo, da eficiência administrativa e da qualidade da gestão pública.
Nesse contexto, ganham destaque o papel das assembleias legislativas estaduais, responsáveis por conduzir os plebiscitos e aprovar as leis estaduais de criação, e dos governadores, que detêm o poder de sancionar ou vetar tais iniciativas. O equilíbrio entre esses atores e o Congresso Nacional será fundamental para um avanço responsável no tema.
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Para aprofundar ainda mais seu entendimento sobre a Criação de Municípios no Brasil e os critérios constitucionais que regem esse processo, recomendamos assistir ao vídeo a seguir.
Ele traz uma abordagem didática e esclarecedora sobre os aspectos legais e institucionais envolvidos, incluindo o papel da Emenda Constitucional nº 15/1996 e os desafios enfrentados pela Federação.
Conclusão
A Criação de Municípios no Brasil é um tema que transcende o aspecto meramente geográfico. Trata-se de um fenômeno jurídico, político e administrativo de alta complexidade, que envolve diretamente a estrutura e a estabilidade da Federação brasileira.
O artigo 18 da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 15/1996, estabeleceu regras mais rígidas para garantir que apenas municípios viáveis fossem criados, com base em estudo técnico, plebiscito e legislação específica.
No entanto, a ausência de uma lei complementar federal, prevista mas nunca editada, impôs uma paralisação ao processo, gerando insegurança jurídica e litígios constitucionais — como no emblemático caso de Luís Eduardo Magalhães.
A utilização da modulação temporal dos efeitos das decisões pelo STF e a posterior Emenda Constitucional nº 57/2008 foram soluções encontradas para preservar a ordem administrativa e reconhecer, de forma excepcional, realidades consolidadas.
Ainda assim, o tema permanece em aberto. A criação de municípios deve ser tratada com rigor técnico e responsabilidade institucional, pois afeta diretamente a prestação de serviços, a arrecadação de recursos e a qualidade da governança pública local.
Por fim, é necessário avançar com um marco legal seguro, que garanta a autonomia municipal sem comprometer a solidez do pacto federativo.
Referências Bibliográficas
- BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
- BRASIL. Emenda Constitucional nº 15, de 12 de setembro de 1996.
- BRASIL. Emenda Constitucional nº 57, de 18 de dezembro de 2008.
- BRASIL. Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999.
- SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 45. ed., revista, atualizada e ampliada até a Emenda Constitucional n. 130, de 14.7.2023. São Paulo: Editora JusPodivm; Malheiros Editores, 2024.
- DA CUNHA, Dirley Fernandes. Curso de Direito Constitucional. 18. ed. Salvador: JusPodivm, 2024.
