O que você verá neste post
Introdução
Você sabe como o Estado brasileiro atua no campo empresarial por meio das chamadas empresas estatais? As Anotações Acadêmicas de 12/05/2025 abordam de forma didática e aprofundada os conceitos, regimes e implicações práticas das Empresas Públicas e das Sociedades de Economia Mista, figuras fundamentais da administração pública indireta no Direito Administrativo brasileiro.
Essas entidades, criadas para desempenhar atividades econômicas ou prestar serviços públicos, possuem características híbridas que combinam normas de direito público e privado. Sua atuação é autorizada pela Constituição Federal (art. 173), e regulamentada pela Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais.
Ao longo deste artigo, será apresentada uma análise crítica e comparativa entre essas duas modalidades de pessoas jurídicas de direito privado com capital estatal, com base nas lições do Professor Marcelo e em renomadas doutrinas, como as de Rafael Carvalho Rezende de Oliveira e Marçal Justen Filho.
Serão abordados aspectos como criação, extinção, objeto social, regime jurídico, responsabilidade civil, foro competente, imunidade tributária, prescrição e regime de pessoal.
A proposta é oferecer uma compreensão clara e sistematizada desse importante tema do Direito Administrativo, essencial tanto para concursos públicos quanto para a prática jurídica e a compreensão da atuação do Estado no domínio econômico.
Fundamentos Constitucionais das Empresas Estatais
A atuação direta do Estado na exploração de atividades econômicas não é a regra no ordenamento jurídico brasileiro. Pelo contrário, a Constituição Federal de 1988, ao consagrar a livre iniciativa e a livre concorrência como fundamentos da ordem econômica (art. 170), estabelece uma atuação subsidiária do Poder Público nesse setor.
Entretanto, o artigo 173 da Constituição Federal abre uma exceção relevante, permitindo que a Administração Pública direta e indireta explore atividade econômica em determinadas hipóteses. Segundo o caput desse dispositivo, essa atuação deve ser excepcional e justificada por razões de interesse público.
Previsão constitucional e limites
O caput do art. 173 determina que a exploração direta de atividade econômica pelo Estado somente será admitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
Além disso, o §1.º do mesmo artigo submete as empresas estatais que exploram atividade econômica ao regime jurídico próprio das empresas privadas, ressalvadas as exigências constitucionais de licitação, concurso público e controle pelos Tribunais de Contas.
Essa norma constitucional, portanto, impõe dois requisitos cumulativos para a atuação empresarial direta do Estado:
Imperativo de segurança nacional: casos em que a atividade desempenhada tem relevância estratégica para a soberania e proteção do país, como ocorre com a IMBEL (Indústria de Material Bélico do Brasil).
Relevante interesse coletivo: atividades que, embora não estratégicas no plano militar, são essenciais para a população, como os serviços prestados pela Caixa Econômica Federal.
Hipóteses expressas na Constituição
Além do art. 173, a própria Constituição, em dispositivos específicos, autoriza a atuação direta do Estado em certos setores. Um exemplo clássico é o art. 177, inciso II, que confere à União o monopólio da refinação do petróleo, exercido por meio da Petrobras.
Trata-se de um caso em que a Constituição expressamente determina que a atividade seja executada diretamente por uma empresa estatal.
Essas hipóteses excepcionais configuram um verdadeiro fundamento constitucional para a criação e manutenção de empresas estatais, como empresas públicas e sociedades de economia mista, desde que criadas por lei específica, conforme determina o art. 37, XIX, da Constituição.
Interpretação doutrinária
De acordo com Rafael Carvalho Rezende de Oliveira, a exploração direta da atividade econômica pelo Estado deve observar o princípio da subsidiariedade, sendo possível apenas quando restar demonstrada a incapacidade da iniciativa privada em atender satisfatoriamente às necessidades sociais.
Para o autor, a exigência de relevância do interesse coletivo deve ser positivada na norma que autoriza a criação da empresa estatal, com a demonstração de que a atuação pública é a forma mais adequada para alcançar o interesse público.
Já Marçal Justen Filho destaca que a autorização constitucional não permite que o Estado utilize suas empresas como instrumento de competição desleal com o setor privado.
Segundo o autor, o desempenho de atividade econômica pelo Estado só é legítimo quando visa à eficiência, à racionalidade e à promoção do interesse público, e não à mera expansão da presença estatal no mercado.
Conceito e Natureza Jurídica das Empresas Estatais
As empresas estatais fazem parte da administração pública indireta e representam um importante instrumento jurídico para a atuação do Estado na economia ou na prestação de serviços públicos.
Ainda que sejam pessoas jurídicas de direito privado, possuem finalidades públicas e estão sujeitas a um regime jurídico especial.
Natureza jurídica de direito privado com finalidade pública
Criadas mediante autorização legal, essas entidades integram o rol de pessoas jurídicas de direito privado, conferindo-lhes autonomia administrativa e patrimonial.
No entanto, sua atuação está condicionada à realização de interesses públicos, o que justifica a aplicação de normas de direito público em pontos específicos.
Tipos de empresas estatais: empresa pública e sociedade de economia mista
No Brasil, existem duas espécies principais de empresas estatais:
Empresa pública: seu capital é inteiramente detido por entes estatais, podendo ser formado por qualquer pessoa jurídica da Administração Pública, direta ou indireta. A forma societária adotada pode ser qualquer uma permitida em direito, conferindo flexibilidade organizacional, conforme o artigo 3º da Lei nº 13.303/2016.
Sociedade de economia mista: admite a participação de capital privado, desde que o controle acionário com direito a voto permaneça nas mãos do Estado. Deve necessariamente adotar a forma de sociedade anônima (S.A.), conforme estabelecido no artigo 5º, III, do Decreto-Lei nº 200/1967 e na Lei nº 13.303/2016.
Composição e controle do capital
As empresas públicas podem ser unipessoais, como a Caixa Econômica Federal, com capital totalmente estatal. Já nas sociedades de economia mista, admite-se a titularidade de ações por particulares, mas o Estado deve conservar a maioria do capital votante.
Rafael Carvalho Rezende observa que a participação de investidores privados acentua o caráter empresarial da sociedade de economia mista, exigindo a conciliação entre o interesse público e os direitos dos sócios minoritários, como previsto na Lei das S.A.
Regime jurídico híbrido: público e privado
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, as empresas estatais estão sujeitas a regras de direito público, especialmente em razão de sua função social. Isso inclui a obrigatoriedade de licitação, concurso público e prestação de contas aos Tribunais de Contas.
O regime jurídico dessas entidades é chamado de híbrido, conforme destacado por Rezende, pois combina normas de direito privado — aplicáveis à sua atuação no mercado — com exigências de direito público, dada sua vinculação ao poder estatal.
Equilíbrio entre eficiência e controle estatal
O artigo 173, §1º, II, da Constituição Federal determina que as empresas estatais que atuam em regime de concorrência estão sujeitas ao mesmo regime jurídico das empresas privadas. Isso visa garantir a livre concorrência e evitar vantagens indevidas frente à iniciativa privada.
Marçal Justen Filho enfatiza que o interesse público deve ser o norte das decisões estratégicas dessas entidades, sem que isso represente prejuízos econômicos nem distorções de mercado.
Para ele, o Estado deve atuar com racionalidade, eficiência e respeito às regras de mercado, mesmo quando exerce o controle de empresas com fins lucrativos.
Criação, Extinção e Participação Estatal
As empresas estatais não surgem por iniciativa livre da Administração. Ao contrário, sua criação está submetida a rígido controle legal, refletindo o princípio da legalidade e os limites constitucionais impostos à atuação do Estado na economia.
Autorização legal específica: exigência constitucional
O artigo 37, inciso XIX, da Constituição Federal determina que a criação de empresas públicas e sociedades de economia mista depende de autorização em lei específica.
Isso significa que cada nova entidade deve ser individualmente aprovada pelo Poder Legislativo, mediante proposição do Chefe do Poder Executivo.
Essa exigência reforça o controle político e jurídico sobre a expansão da máquina estatal no domínio econômico. A criação não se dá automaticamente com a aprovação da lei, mas apenas com a inscrição dos atos constitutivos no registro competente, conforme o artigo 45 do Código Civil, aplicável por força da natureza jurídica privada dessas entidades.
Criação de subsidiárias e participação em outras empresas
A Constituição, no artigo 37, inciso XX, também impõe autorização legal para a criação de subsidiárias por empresas públicas e sociedades de economia mista. No entanto, o Supremo Tribunal Federal entende que essa autorização pode ser genérica, ou seja, incluída na mesma norma que autoriza a criação da estatal principal.
Rafael Carvalho Rezende explica que, desde que a autorização abranja a possibilidade de constituição de subsidiárias, não é necessário editar uma nova lei específica para cada uma. Isso favorece a eficiência administrativa sem comprometer o controle legislativo.
Além disso, o Estado pode participar de empresas privadas, mas essa participação também exige autorização legal prévia, reforçando a ideia de que o interesse público deve ser demonstrado e legitimado pelo Parlamento.
Extinção das estatais e alienação do controle
A extinção das empresas estatais, por simetria de formas, também depende de lei autorizativa específica, de iniciativa do Executivo. Essa exigência busca evitar decisões unilaterais do governo que desestruturem setores estratégicos sem o devido debate legislativo.
Por outro lado, a alienação do controle acionário de subsidiárias — ou seja, a venda de empresas controladas por estatais — não exige autorização específica, segundo entendimento consolidado do STF. Basta que o processo observe os princípios da legalidade, isonomia e competitividade, por meio de procedimento licitatório.
Já a privatização direta da empresa estatal principal (empresa pública ou sociedade de economia mista) requer lei específica, pois envolve a transferência do controle da empresa-matriz ao setor privado, modificando substancialmente sua natureza jurídica e sua finalidade.
Inclusão em programas de desestatização
A jurisprudência admite que a inclusão de uma empresa estatal em programas de desestatização, como o Programa Nacional de Desestatização (PND), pode ocorrer com base em autorização genérica prevista em lei.
Contudo, caso a lei instituidora da empresa exija expressamente norma específica para sua extinção ou privatização, tal exigência deverá ser observada.
Essa interpretação visa compatibilizar a flexibilização da gestão pública com o respeito à segurança jurídica e ao papel do Poder Legislativo na definição da política de atuação do Estado no mercado.
Atividades Desempenhadas pelas Estatais
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As empresas públicas e as sociedades de economia mista podem atuar em dois grandes campos: a exploração de atividade econômica e a prestação de serviços públicos. A Constituição Federal e a legislação infraconstitucional delimitam com precisão o alcance e as condições para o desempenho de cada uma dessas funções.
Atividade econômica: exceção justificada pela CF/88
Nos termos do artigo 173 da Constituição Federal, a atuação direta do Estado no setor econômico só é permitida em casos excepcionais, justificados por imperativo de segurança nacional ou relevante interesse coletivo. Trata-se de uma exceção ao modelo de economia de mercado, no qual a regra é a atuação da iniciativa privada.
A empresa estatal que explora atividade econômica deve fazê-lo em condições de igualdade concorrencial com o setor privado, sujeitando-se ao mesmo regime jurídico aplicável às empresas privadas. Isso inclui, por exemplo, obrigações trabalhistas, fiscais, comerciais e civis.
Como destaca Rafael Carvalho Rezende, esse regime visa impedir que o Estado atue de maneira privilegiada no mercado, evitando distorções na livre concorrência. Assim, o tratamento jurídico só poderá ser diferenciado se a empresa atuar fora do regime concorrencial ou na prestação de serviços públicos típicos.
Prestação de serviços públicos: função social da estatal
Além de atuar no mercado, as estatais também podem prestar serviços públicos, desde que autorizadas por lei. Essa possibilidade decorre do artigo 175 da Constituição, que atribui ao Estado o dever de prestar, direta ou indiretamente, os serviços públicos.
Exemplos notórios incluem os Correios (ECT), na atividade postal, e a Infraero, no setor aeroportuário. Nesses casos, a empresa estatal pode exercer uma função de natureza tipicamente pública, inclusive em regime de monopólio ou com exclusividade legal.
Segundo Marçal Justen Filho, quando a empresa estatal presta um serviço público essencial e em regime não concorrencial, seu regime jurídico se aproxima do das entidades de direito público.
Isso pode justificar, por exemplo, a impenhorabilidade de bens, a utilização do precatório para pagamento de dívidas e até a imunidade tributária recíproca, nos termos definidos pelo Supremo Tribunal Federal.
Empresas estatais híbridas e a definição do regime aplicável
Há também as chamadas estatais híbridas, que desempenham simultaneamente atividades econômicas e prestam serviços públicos. Nesses casos, o regime jurídico varia conforme a natureza da atividade desempenhada em cada situação específica.
Assim, quando uma empresa como os Correios presta serviço postal exclusivo, o regime será predominantemente público. Por outro lado, se atuar na entrega de encomendas em competição com empresas privadas, o regime será predominantemente privado.
Essa distinção é fundamental, pois define não apenas as obrigações e direitos da empresa estatal, mas também os direitos dos usuários e a forma de responsabilização civil perante terceiros.
A função social na Lei das Estatais
A Lei nº 13.303/2016, no artigo 27, exige que todas as empresas estatais — sejam econômicas ou prestadoras de serviço — demonstrem a realização do interesse coletivo, o que inclui:
Promoção do bem-estar econômico.
Uso eficiente dos recursos públicos.
Ampliação do acesso da população a bens e serviços essenciais.
Emprego de tecnologia nacional na oferta de produtos e serviços.
Adoção de práticas de sustentabilidade e responsabilidade social corporativa.
Esses parâmetros reforçam a ideia de que a atuação estatal deve ir além da lógica empresarial tradicional, estando sempre voltada à concretização de finalidades públicas, mesmo nos casos de exploração econômica.
Regime Jurídico das Empresas Estatais
Embora sejam constituídas sob a forma de pessoas jurídicas de direito privado, as empresas públicas e as sociedades de economia mista não estão totalmente submetidas ao regime privado.
A sua atuação no setor público impõe a observância de princípios, regras e controles próprios do Direito Administrativo.
Predominância do regime privado com incidência de normas públicas
O artigo 173, §1º, II, da Constituição Federal, dispõe que as empresas estatais exploradoras de atividade econômica devem submeter-se ao mesmo regime jurídico das empresas privadas, no que diz respeito a obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias. Isso assegura a isonomia concorrencial e evita que a atuação estatal desequilibre o mercado.
Contudo, mesmo sob esse regime privado, as estatais devem observar normas de direito público, especialmente quando se trata de princípios constitucionais da Administração Pública, como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput, da CF/88).
Rafael Rezende classifica esse modelo como regime jurídico híbrido, caracterizado por uma convivência entre obrigações típicas de entes privados e deveres públicos específicos, decorrentes do controle estatal e da finalidade pública de sua atuação.
Regras obrigatórias de direito público
Independentemente da natureza da atividade exercida, todas as empresas estatais estão sujeitas a algumas obrigações fundamentais, tais como:
Concurso público para contratação de empregados (art. 37, II, CF).
Licitação pública para aquisição de bens e serviços, observando a Lei nº 13.303/2016.
Prestação de contas aos Tribunais de Contas, conforme o controle externo exercido pelo Legislativo com auxílio dessas cortes.
Além disso, Marçal Justen Filho destaca que a submissão a tais exigências impede que essas entidades atuem com a mesma liberdade das empresas privadas, ainda que formalmente sejam regidas por normas do direito civil e comercial.
Serviços típicos de Estado e equiparação à Fazenda Pública
Quando as estatais exercem serviços públicos típicos do Estado — como ocorre com os Correios ou empresas de saneamento em regime de monopólio —, seu regime jurídico se aproxima ainda mais do modelo das entidades de direito público. Nesses casos, é possível aplicar, por analogia, prerrogativas da Fazenda Pública, como:
Impenhorabilidade de bens essenciais à prestação do serviço
Pagamento por precatórios.
Prazo processual diferenciado.
Imunidade tributária recíproca, desde que preenchidos os requisitos definidos pelo STF (serviço essencial, não concorrencial e ausência de distribuição de lucros).
Essa exceção se justifica pela relevância social do serviço prestado, que impõe garantias especiais para assegurar sua continuidade e eficiência, em benefício da coletividade.
Serviços prestados em regime concorrencial
Por outro lado, quando a estatal atua em regime de concorrência, como ocorre com instituições financeiras estatais ou empresas de logística e transporte, não se aplica o regime da Fazenda Pública, e a entidade deve competir em condições de igualdade com o setor privado.
Nesse cenário, a atuação da empresa estatal se aproxima do modelo de empresa privada, inclusive quanto à responsabilidade civil subjetiva, possibilidade de penhora de bens, e execução direta de dívidas.
Marçal Justen Filho explica que o fundamento dessa diferenciação está no próprio modelo constitucional, que admite a atuação estatal direta apenas quando não comprometer a livre concorrência nem conceder vantagens indevidas às empresas estatais frente ao setor privado.
Responsabilidade Civil das Empresas Estatais
A forma como as empresas estatais respondem por danos causados a terceiros depende da natureza da atividade que exercem. Essa distinção é essencial para definir se a responsabilidade será objetiva (independente de culpa) ou subjetiva (com necessidade de comprovação de dolo ou culpa), e qual o regime jurídico aplicável.
Responsabilidade objetiva: prestação de serviços públicos
Quando a empresa estatal atua como prestadora de serviços públicos, aplica-se o regime de responsabilidade objetiva, fundado na teoria do risco administrativo.
Nessa hipótese, basta a comprovação do dano e do nexo de causalidade com a atuação da empresa pública ou da sociedade de economia mista — independentemente de culpa.
Esse modelo está previsto no artigo 37, §6.º, da Constituição Federal, que estabelece que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes causarem a terceiros.
Exemplo clássico é o dos Correios, cuja atividade postal exclusiva caracteriza um serviço público prestado em regime não concorrencial. Nesse caso, o Supremo Tribunal Federal reconhece a aplicabilidade de prerrogativas da Fazenda Pública, como a necessidade de precatório para pagamento de condenações judiciais e a impenhorabilidade de bens essenciais.
Responsabilidade subjetiva: atividade econômica em concorrência
Por outro lado, se a estatal atua em regime de competição com a iniciativa privada, como ocorre com bancos públicos ou empresas de tecnologia, a responsabilidade passa a ser subjetiva, exigindo a demonstração de culpa, dolo, negligência ou imprudência por parte do agente público.
O fundamento está no artigo 173, §1º, II, da Constituição, que submete essas entidades ao regime jurídico das empresas privadas. Ou seja, aplicam-se as mesmas regras civis, comerciais, trabalhistas e tributárias, inclusive no que diz respeito à responsabilização por danos.
Nesses casos, o tratamento dado à empresa estatal é equivalente ao de uma empresa privada, e o particular que alegar ter sofrido um dano precisa comprovar a conduta ilícita e o nexo causal.
Casos híbridos e o Código de Defesa do Consumidor
Em situações em que a empresa estatal atua de maneira mista, exercendo ao mesmo tempo funções públicas e comerciais, a natureza da atividade que gerou o dano é determinante para definir o regime aplicável.
Se o dano decorre da prestação de serviço público, aplica-se a responsabilidade objetiva. Se decorre de uma relação contratual típica de mercado, a responsabilidade será subjetiva, podendo inclusive ser regulada pelo Código de Defesa do Consumidor (CDC).
Essa abordagem é corroborada por Marçal Justen Filho, que defende a análise concreta da função desempenhada no momento da ocorrência do dano, para então aplicar o regime jurídico correspondente — público ou privado.
Teoria do risco administrativo e proteção à vítima
A adoção da teoria do risco administrativo como fundamento da responsabilidade objetiva tem como objetivo facilitar a reparação dos danos sofridos pelos particulares, transferindo à coletividade o ônus da atuação do Estado, em razão dos benefícios que a sociedade obtém com a existência de serviços públicos.
Como lembra Rafael Rezende, essa teoria busca um equilíbrio entre o interesse coletivo e o direito individual à indenização, garantindo à vítima uma reparação mais célere e desburocratizada, ao mesmo tempo que preserva a estabilidade da atividade pública essencial.
Patrimônio, Falência e Privilégios das Estatais
As empresas públicas e sociedades de economia mista, embora dotadas de personalidade jurídica de direito privado, possuem peculiaridades patrimoniais importantes que as distinguem das empresas privadas comuns.
Essas características dizem respeito tanto à composição e tratamento dos seus bens, quanto à sua proteção jurídica, especialmente no que se refere à falência e aos privilégios legais.
Natureza dos bens das empresas estatais
Em regra, o patrimônio das empresas estatais é composto por bens privados, mesmo quando a titularidade recai sobre a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios.
Essa compreensão decorre do artigo 98 do Código Civil, que exclui do conceito de bens públicos os pertencentes a pessoas jurídicas de direito privado, ainda que integrantes da Administração Pública indireta.
Contudo, nas hipóteses em que a empresa estatal presta serviço público essencial e em regime não concorrencial, o Supremo Tribunal Federal admite o reconhecimento de atributos públicos a esses bens, como a impenhorabilidade, com o objetivo de garantir a continuidade do serviço prestado.
Falência: vedação expressa na legislação
A Lei nº 11.101/2005 (Lei de Falências), em seu artigo 2º, inciso I, exclui expressamente as empresas públicas e sociedades de economia mista da possibilidade de falência. Essa vedação decorre da natureza institucional dessas entidades, cuja criação e extinção dependem de lei autorizativa específica, conforme a Constituição.
Como observa Marçal Justen Filho, permitir a falência dessas entidades implicaria retirar do ente federativo o controle sobre a empresa, transferindo-o ao Judiciário e a um administrador judicial. Tal cenário é incompatível com a titularidade estatal e o interesse público subjacente à criação da entidade.
Além disso, o autor aponta que a responsabilidade subsidiária do Estado nas obrigações da empresa estatal afasta a lógica de proteção dos credores por meio da falência. Afinal, o Estado não pode se eximir de pagar dívidas reconhecidas judicialmente sob a alegação de insuficiência de bens da empresa controlada.
Privilégios e imunidades: exceção, não regra
Em termos de prerrogativas, a regra geral é que empresas estatais não gozam de privilégios fiscais ou processuais atribuídos à Fazenda Pública. Isso significa que, quando exploram atividades econômicas em regime concorrencial, devem se submeter ao mesmo tratamento jurídico conferido às empresas privadas.
Contudo, quando atuam em regime de monopólio ou prestam serviço público essencial em caráter exclusivo, podem ter reconhecidos alguns privilégios excepcionais, como:
Impenhorabilidade de bens essenciais ao serviço.
Pagamento por meio de precatórios.
Imunidade tributária recíproca, nos termos do artigo 150, VI, “a”, da Constituição, desde que não distribuam lucros e atuem sem concorrência.
Marçal Justen Filho destaca que a distribuição de lucros aos acionistas afasta automaticamente a possibilidade de imunidade tributária. Ou seja, a empresa estatal que visa lucro e o distribui não pode alegar tratamento fiscal favorecido, pois já se posiciona como agente concorrencial no mercado.
Rafael Rezende reforça essa tese ao lembrar que, mesmo quando não distribuem lucros, a imunidade só será aplicável se a estatal prestar serviço essencial e exclusivo, como ocorre com a atividade postal exercida pelos Correios.
Imunidade Tributária e Distribuição de Lucros
Embora sejam entes da Administração Pública indireta, as empresas públicas e sociedades de economia mista não gozam, como regra, de imunidade tributária recíproca. Isso se deve ao fato de possuírem natureza jurídica de direito privado e, muitas vezes, atuarem em regime de concorrência no mercado.
A Constituição Federal, em seu artigo 150, VI, “a”, assegura a imunidade tributária recíproca apenas às pessoas jurídicas de direito público. Assim, a regra é que as estatais sejam tributadas normalmente, como qualquer outra empresa privada.
Exceção: imunidade tributária condicionada
Contudo, há exceções reconhecidas pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. As empresas estatais prestadoras de serviços públicos essenciais, que não atuam em regime concorrencial e não distribuem lucros aos seus acionistas, podem ser beneficiadas pela imunidade tributária recíproca.
Essa interpretação visa proteger a atuação estatal voltada exclusivamente ao interesse público, sem finalidade lucrativa. A empresa, nesses casos, deve reinvestir seus resultados na própria atividade, o que evidencia seu caráter público e justifica o tratamento tributário diferenciado.
Distribuição de lucros: vedação absoluta à imunidade
O STF é categórico ao afirmar que, se houver distribuição de lucros ou dividendos entre acionistas, ainda que minoritários, a imunidade tributária não se aplica. Isso porque o ente passa a atuar com viés de exploração econômica, assumindo natureza mercantil incompatível com os fundamentos da imunidade.
Rafael Rezende reforça que a imunidade tributária tem como premissa a não mercantilização da atividade estatal. Marçal Justen Filho, por sua vez, adverte que o uso indevido da imunidade por empresas que distribuem lucros constitui desvio de finalidade constitucional e quebra da isonomia tributária com empresas privadas em regime concorrencial.
Portanto, a imunidade tributária é restrita, excepcional e condicionada, e jamais poderá ser utilizada por estatais que repassem lucros a particulares.
Prescrição e Regime de Pessoal nas Estatais
As empresas estatais possuem peculiaridades no que se refere aos prazos prescricionais aplicáveis em suas relações jurídicas e ao regime de contratação de pessoal, que mescla características do direito privado com exigências próprias da Administração Pública.
Prescrição: distinção conforme a posição da estatal
O prazo de prescrição varia conforme a posição ocupada pela empresa estatal na relação jurídica e a natureza da atividade exercida. Há duas situações principais:
Quando o particular move ação contra a estatal prestadora de serviço público, aplica-se a prescrição quinquenal de 5 anos, prevista no Decreto nº 20.910/1932, por analogia à regra válida para a Fazenda Pública. Essa hipótese ocorre, por exemplo, quando o usuário de serviço postal processa os Correios por extravio de encomenda.
Quando a estatal atua como exploradora de atividade econômica, incide o prazo prescricional do Código Civil, pois sua atuação se equipara à de uma empresa privada. Isso também vale para ações propostas por ela contra terceiros.
O STF tem jurisprudência consolidada reconhecendo a aplicação da prescrição quinquenal quando se tratar de empresa estatal prestadora de serviço público essencial, como no caso dos Correios, justamente por exercerem função típica de Estado.
Regime de pessoal: contratação celetista com exigência de concurso
As empresas estatais contratam seus empregados sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), o que caracteriza uma relação jurídica de natureza privada. Assim, não se aplica a estabilidade prevista para os servidores estatutários, e os contratos podem ser encerrados sem justa causa, desde que haja motivação administrativa.
Contudo, por integrarem a Administração Pública indireta, essas empresas estão obrigadas a realizar concurso público para a contratação de pessoal, conforme o artigo 37, II, da Constituição Federal. Essa exigência visa garantir os princípios da impessoalidade, isonomia e eficiência no acesso aos cargos.
Rafael Rezende ressalta que, apesar de serem regidos pela CLT, os empregados públicos não podem ser demitidos arbitrariamente. A dispensa deve ser motivada, ainda que não exija processo administrativo com contraditório e ampla defesa, como nos casos de demissão por justa causa. A motivação é essencial para controle judicial e para coibir perseguições políticas ou pessoais.
Acumulação de cargos e teto remuneratório
Os empregados das empresas estatais estão sujeitos às regras de acumulação de cargos e funções públicas, tal como os demais agentes públicos. Isso significa que não podem acumular empregos públicos, salvo nas exceções constitucionais (dois cargos de professor, um de professor com outro técnico, ou dois cargos da área da saúde).
Quanto ao teto remuneratório, aplica-se o limite constitucional quando a estatal recebe recursos do ente controlador para despesas de pessoal ou custeio, nos termos do artigo 37, §9º da Constituição.
Por outro lado, estatais não dependentes do orçamento público, como a Petrobras ou o Banco do Brasil, não estão sujeitas ao teto, o que permite remunerações superiores às da Administração direta.
Marçal Justen Filho destaca que essas exceções visam garantir a competitividade no mercado, permitindo que as estatais retenham profissionais qualificados, sobretudo nas áreas de alta especialização, como energia, finanças e tecnologia.
Supervisão e Controle
Apesar de possuírem autonomia administrativa e patrimonial, as empresas estatais não estão isentas de supervisão e controle por parte do Estado. Essas atividades são essenciais para garantir que sua atuação esteja alinhada com os princípios constitucionais da Administração Pública, como legalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Órgãos responsáveis pelo controle
A supervisão ministerial é exercida pelo Ministério ou Secretaria ao qual a estatal está vinculada, a depender da esfera federativa (União, Estado ou Município). Esse controle é de natureza administrativa e funcional, e tem por objetivo assegurar que a empresa cumpra suas finalidades públicas.
Além disso, as empresas estatais estão sujeitas ao controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, que fiscalizam a legalidade, legitimidade e economicidade da gestão pública, conforme previsto no artigo 70 da Constituição Federal. Dependendo da esfera, esse controle será exercido por:
Tribunal de Contas da União (TCU) – no caso de empresas federais;
Tribunal de Contas dos Estados (TCEs) – para estatais estaduais e municipais, onde não houver TCM;
Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) – existente apenas em alguns Estados.
TCM: especificidade regional
Os Tribunais de Contas dos Municípios (TCMs) representam uma particularidade existente apenas em três Estados brasileiros: Bahia, Pará e Goiás. Nesses locais, o controle externo sobre os municípios é exercido por um tribunal próprio, separado do TCE estadual.
Esse modelo, embora exceção no país, é garantido por força de disposições constitucionais transitórias e históricas, que preservaram a autonomia desses órgãos onde já estavam instituídos antes da Constituição de 1988. Em outros Estados, os TCEs exercem o controle tanto sobre o Estado quanto sobre os Municípios.
Por fim, as empresas estatais também estão sujeitas ao controle interno, realizado por unidades específicas da própria Administração, como as Controladorias-Gerais, responsáveis por auditorias, correições e orientações de conformidade.
Essa estrutura de múltiplos níveis de fiscalização visa assegurar a correta aplicação dos recursos públicos, a integridade da gestão e a conformidade das ações com o interesse coletivo.
Conclusão
As Anotações Acadêmicas de 12/05/2025 permitiram a construção de uma análise profunda sobre a estrutura, funcionamento e limites das empresas públicas e sociedades de economia mista, instituições fundamentais no modelo brasileiro de administração indireta.
Essas entidades ocupam uma posição singular no ordenamento jurídico, por combinarem autonomia organizacional e natureza jurídica privada com finalidade pública e submissão a princípios e controles típicos da Administração Pública. Tal combinação exige dos operadores do Direito uma leitura técnica atenta às diferenças entre a atuação estatal no mercado e a prestação de serviços públicos.
Como visto, o regime jurídico híbrido das estatais é marcado por variações conforme a natureza da atividade exercida (econômica ou serviço público), o que impacta diretamente questões como responsabilidade civil, prescrição, patrimônio, controle externo e tributação.
Por fim, compreender os limites da atuação do Estado no domínio econômico, bem como as obrigações legais, fiscais e institucionais impostas às estatais, é essencial para garantir o respeito à Constituição, o equilíbrio concorrencial e a realização do interesse coletivo.
Referências Bibliográficas
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