O que você verá neste post
Introdução
Você sabe como a Constituição Federal organiza a atuação da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal? A Repartição de Competências é o mecanismo jurídico fundamental que estabelece os limites e deveres de cada ente federativo, garantindo que suas atribuições sejam exercidas com autonomia, sem interferências indevidas e com base nos princípios constitucionais do pacto federativo.
Esse modelo de distribuição funcional de poder é essencial para assegurar a eficiência da administração pública, a descentralização das políticas públicas e o respeito à pluralidade regional.
Neste artigo, vamos explorar os fundamentos constitucionais da Repartição de Competências, os critérios utilizados para sua delimitação, os diferentes tipos previstos na Constituição de 1988 e os desafios práticos enfrentados na doutrina e na jurisprudência brasileira.
Fundamento Constitucional da Repartição de Competências
A Repartição de Competências é uma consequência direta da adoção do modelo federativo pelo Brasil, expressamente previsto no artigo 1º da Constituição Federal de 1988. O federalismo implica a coexistência de entes autônomos, cada um com suas competências legislativas, tributárias, administrativas e organizacionais, convivendo sob o mesmo ordenamento jurídico.
A CF/88 estabelece, de forma detalhada, como essas competências são distribuídas, evitando sobreposição de atribuições e conflitos institucionais. Os principais dispositivos constitucionais que tratam da matéria são:
Art. 21 e 22: definem as competências exclusivas e privativas da União.
Art. 23 e 24: estabelecem as competências comuns e concorrentes, compartilhadas entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Art. 25 e 30: tratam das competências próprias dos Estados e Municípios, com foco no interesse regional e local.
Art. 32: trata da competência mista do Distrito Federal, que acumula atribuições estaduais e municipais.
Essa estrutura busca garantir autonomia com harmonia entre os entes federativos, preservando a unidade nacional sem comprometer a diversidade e a capacidade de autogestão local.
Critérios Adotados pela Constituição
A Repartição de Competências, para além de garantir a autonomia dos entes federativos, precisa ser organizada com base em critérios que evitem conflitos e sobreposições.
A Constituição Federal de 1988 utiliza dois critérios principais para distribuir as competências entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios: o critério material e o critério funcional.
1. Critério material (por matéria)
Esse critério refere-se ao conteúdo da atividade ou área temática sobre a qual o ente federativo irá atuar. Exemplos comuns incluem:
Educação.
Saúde.
Meio ambiente.
Segurança pública.
Transporte.
Direito civil, penal, trabalhista, entre outros.
Assim, a Constituição define quais matérias são de competência exclusiva ou compartilhada entre os entes, evitando lacunas ou disputas pela atuação em determinadas áreas.
A União, por exemplo, tem competência para legislar sobre direito penal, enquanto os Municípios legislam sobre assuntos de interesse local.
2. Critério funcional (por tipo de atividade)
Aqui, o foco está na natureza da função desempenhada — se legislativa, executiva, tributária ou administrativa. Com isso, a Constituição separa as competências de forma a definir:
Quem legisla (ex.: União legisla sobre normas gerais, Estados podem suplementar).
Quem executa (ex.: prestação de serviços públicos).
Quem tributa (ex.: competência tributária específica de cada ente).
Quem organiza e administra seus próprios órgãos e estruturas.
Esse critério garante que os entes possam, dentro de suas funções próprias, atuar com independência, sem necessidade de subordinação a outro ente.
Organização por Tipo de Competência
Além dos critérios principais, a Constituição organiza a Repartição de Competências por formas de exercício, classificando-as como:
Exclusiva: atribuída apenas a um ente (ex.: art. 21 – competência exclusiva da União).
Privativa: pode ser delegada, mas é originariamente de um ente (ex.: art. 22 – privativa da União para legislar).
Concorrente: exercida por mais de um ente, com regras de prevalência (art. 24);
Comum: permite a atuação administrativa conjunta (art. 23).
Essa divisão se conecta aos critérios material e funcional para formar uma malha normativa coerente, hierarquizada e complementar, permitindo o exercício eficaz das políticas públicas em nível nacional, regional e local.
Tipos de Competências
A Constituição Federal de 1988 organiza a Repartição de Competências entre os entes da Federação — União, Estados, Distrito Federal e Municípios — com base em diferentes formas de exercício da função estatal.
Essa classificação é essencial para delimitar o campo de atuação de cada ente e evitar conflitos administrativos e legislativos.
A seguir, veremos cada tipo de competência e suas principais características.
1. Competência exclusiva da União (art. 21)
A competência exclusiva é aquela atribuída somente à União, sem possibilidade de delegação a outros entes federativos. Trata-se de atribuições que, por sua natureza nacional ou estratégica, exigem centralização.
Exemplos previstos no art. 21:
Manter relações internacionais.
Declarar guerra e celebrar a paz.
Emitir moeda.
Organizar e manter as Forças Armadas.
Explorar serviços de radiodifusão e telecomunicações.
Planejar o sistema energético nacional.
Essas competências não podem ser repassadas nem aos Estados nem aos Municípios, pois envolvem interesses federais amplos e indivisíveis.
2. Competência privativa da União (art. 22)
A competência privativa é aquela em que somente a União pode legislar, mas com uma diferença: pode ser delegada aos Estados mediante autorização por lei complementar, conforme o parágrafo único do artigo 22.
Exemplos:
Direito civil, penal, processual, comercial e do trabalho.
Trânsito e transporte.
Desapropriação.
Sistemas monetário e de medidas.
Política de previdência social.
Essa forma de competência busca uniformizar a legislação em matérias sensíveis, preservando a coesão normativa nacional.
3. Competência concorrente (art. 24)
Na competência concorrente, a União, os Estados e o Distrito Federal compartilham a função legislativa. A União edita normas gerais, e os Estados (e o DF) podem suplementá-las ou legislar na ausência da norma federal.
Temas comuns:
Direito tributário, financeiro e econômico.
Proteção ao meio ambiente.
Educação, cultura, desporto.
Defesa do consumidor.
Saúde e assistência social.
Esse modelo permite adequação regional, respeitando particularidades locais sem comprometer diretrizes nacionais. A jurisprudência do STF define que, na ausência de norma geral da União, os Estados têm competência legislativa plena e temporária.
4. Competência comum (art. 23)
A competência comum se refere à atuação administrativa e executiva que todos os entes podem exercer simultaneamente, muitas vezes em regime de cooperação.
Atribuições incluem:
Zelar pela saúde e assistência pública.
Proteger o meio ambiente e combater a poluição.
Cuidar do patrimônio público.
Garantir o acesso à educação e cultura.
Promover políticas habitacionais e saneamento.
A execução conjunta é importante para políticas públicas de amplo alcance, e exige coordenação entre os entes federativos. A ausência dessa cooperação pode gerar conflitos de gestão e omissões institucionais.
5. Competência dos Estados (art. 25)
Os Estados possuem competência residual, ou seja, podem legislar sobre todos os assuntos não vedados pela Constituição. Também têm papel relevante nas competências concorrentes, podendo suplementar ou legislar de forma autônoma onde não houver norma federal.
Exemplos:
Definição da organização judiciária estadual.
Legislação sobre segurança pública local.
Criação de normas específicas de interesse regional.
A Constituição também permite aos Estados editar suas próprias Constituições, respeitados os princípios da CF/88 (art. 25, § 1º).
6. Competência dos Municípios (art. 30)
A competência dos Municípios é voltada principalmente para assuntos de interesse local, além de complementar normas estaduais e federais, quando couber.
Exemplos:
Legislar sobre assuntos locais.
Promover ordenamento urbano (uso do solo, plano diretor).
Organizar e prestar serviços públicos locais (transporte coletivo, iluminação, saneamento).
Arrecadar tributos municipais (IPTU, ISS, ITBI).
Elaborar e executar o plano plurianual e o orçamento municipal.
O Município também pode instituir guarda municipal e atuar em políticas públicas integradas com Estados e União.
7. Competência do Distrito Federal (art. 32)
O Distrito Federal acumula competências estaduais e municipais, por não estar dividido em municípios. Assim, o DF pode:
Legislar sobre direito tributário, educação, saúde, transporte.
Organizar seus serviços locais.
Criar leis como se fosse Estado ou Município, observando as limitações constitucionais.
A Constituição veda ao DF a criação de municípios (art. 32, § 1º), mas garante ampla autonomia administrativa e legislativa.
Repartição de Competências e o Princípio da Subsidiariedade
Dentro do sistema federativo brasileiro, a Repartição de Competências deve ser interpretada e aplicada com base em princípios constitucionais que orientam a distribuição racional e funcional do poder. Um dos mais relevantes nesse contexto é o princípio da subsidiariedade.
O que é o princípio da subsidiariedade?
O princípio da subsidiariedade determina que as decisões e ações do poder público devem ser tomadas pela instância mais próxima do cidadão, desde que esta tenha capacidade técnica e legal para tanto.
Em outras palavras, sempre que possível, as competências devem ser atribuídas a Municípios, depois aos Estados, e apenas subsidiariamente à União.
Esse princípio está implícito na Constituição de 1988 e se relaciona diretamente com os valores da eficiência administrativa, da autonomia federativa e da democratização da gestão pública.
Aplicação prática no contexto brasileiro
A subsidiariedade atua como filtro interpretativo da Repartição de Competências. Isso significa que, ao se deparar com um conflito de atribuições, deve-se priorizar a atuação do ente que:
Estiver mais próximo da realidade local.
Tiver melhores condições de executar a política pública.
For mais sensível às necessidades específicas da população impactada.
Exemplos de aplicação:
Educação infantil e básica devem ser priorizadas pelos Municípios, enquanto o ensino médio e superior são de competência dos Estados e da União.
Saúde pública é de competência comum, mas os serviços básicos (postos, vacinação, atendimento primário) são normalmente prestados pelos Municípios.
Saneamento básico, urbanismo e mobilidade urbana também seguem a lógica da subsidiariedade, cabendo ao Município planejar e executar a maioria dessas políticas.
Relação com a descentralização
A subsidiariedade reforça o ideal de descentralização administrativa, previsto na CF/88 como um dos objetivos da República. Descentralizar não é fragmentar: é alocar competências com inteligência institucional, garantindo maior efetividade das ações estatais.
Esse princípio também favorece o controle social, pois aproxima a gestão pública do cidadão, facilita a fiscalização e promove a personalização das políticas públicas, adequando-as às demandas regionais e locais.
Doutrina e jurisprudência
A doutrina constitucional, representada por autores como Pedro Lenza e José Afonso da Silva, reconhece a subsidiariedade como instrumento de proteção à autonomia dos entes federativos menores, especialmente dos Municípios.
O STF também aplica o princípio de forma implícita ao decidir sobre competências concorrentes e administrativas, priorizando soluções que respeitem a lógica federativa e a eficiência na gestão.
Conflitos de Competência e Controle Constitucional
Apesar da estrutura detalhada prevista na Constituição Federal de 1988, conflitos de competência entre os entes federativos são relativamente comuns na prática. A multiplicidade de competências (concorrentes, comuns, privativas, exclusivas) pode gerar zonas de sobreposição, dúvidas interpretativas e tensões institucionais.
Nesses casos, cabe ao Supremo Tribunal Federal (STF), na qualidade de guardião da Constituição (art. 102, caput), a função de resolver tais conflitos, garantindo a coerência da Federação e a segurança jurídica.
Causas comuns de conflitos
Os conflitos de competência geralmente ocorrem quando:
Dois ou mais entes pretendem exercer atribuições sobre o mesmo tema.
Um ente legisla além do que a Constituição permite, invadindo esfera de outro.
Há omissão da União quanto à norma geral, e os Estados ou Municípios tentam suprir esse vácuo.
Um ente entende que determinada política pública deve ser centralizada, enquanto outro defende a atuação local.
Exemplos clássicos envolvem áreas como:
Saúde pública.
Defesa do consumidor.
Proteção ambiental.
Regulação econômica e sanitária.
Direitos fundamentais em situações emergenciais.
Critérios utilizados pelo STF
Para resolver esses conflitos, o STF aplica uma série de critérios jurisprudenciais e hermenêuticos, que se tornaram referência para o equilíbrio federativo. Os principais são:
1. Princípio da predominância do interesse
Se o tema tiver interesse predominantemente nacional, a competência é da União. Se for regional ou local, o tema será dos Estados ou Municípios. Esse critério é amplamente utilizado em ações diretas de inconstitucionalidade.
2. Especialidade normativa
A norma mais específica prevalece sobre a geral, desde que respeite a hierarquia e a competência formal. Isso é importante especialmente em competências concorrentes, em que a União edita normas gerais e os Estados detalham.
3. Subsidiariedade e eficiência
O STF também considera quem tem mais capacidade para agir com eficácia, aplicando o princípio da subsidiariedade, conforme abordado na seção anterior.
4. Ponderação entre autonomia e unidade
A Corte busca preservar a autonomia dos entes, mas sem comprometer a unidade do Estado brasileiro. Isso exige decisões equilibradas, muitas vezes calibradas com base em princípios como razoabilidade e proporcionalidade.
Exemplos jurisprudenciais
Um caso emblemático foi o julgamento da ADI 6.341/DF, durante a pandemia da COVID-19. O STF decidiu que Estados e Municípios também tinham competência para adotar medidas sanitárias, mesmo diante de regulamentação federal. A Corte firmou a tese de que:
“A competência da União para coordenar ações em situações de emergência sanitária não exclui a competência concorrente ou comum dos demais entes federativos.”
Outro exemplo está na ADI 4.048, em que o STF entendeu que leis estaduais que tratavam de consumo eram válidas, desde que não contrariassem normas gerais da União.
Papel do STF como estabilizador federativo
Ao resolver os conflitos de competência, o STF atua como estabilizador do pacto federativo, garantindo:
Respeito à autonomia dos entes.
Aplicação uniforme da Constituição.
Proteção contra abusos normativos.
Equilíbrio funcional entre os poderes locais, estaduais e federais.
Essa função tem se tornado ainda mais relevante diante da complexidade crescente da gestão pública e da interdependência entre os entes no cumprimento de suas atribuições.
Exemplos práticos da Repartição de Competências
A teoria da Repartição de Competências ganha maior clareza quando aplicada a situações concretas vivenciadas pela administração pública, pela sociedade e julgadas pelo Supremo Tribunal Federal.
A seguir, destacamos exemplos emblemáticos que ilustram como os entes federativos exercem suas funções de forma cooperativa, suplementar ou conflitante — conforme o modelo constitucional brasileiro.
1. Enfrentamento da pandemia da COVID-19 (ADI 6.341/DF)
Durante a crise sanitária causada pela pandemia da COVID-19, surgiram inúmeras dúvidas quanto à competência dos entes para adotar medidas de isolamento, lockdowns, fechamento de comércios e obrigatoriedade de máscaras.
A União tentou centralizar a normatização, alegando interesse nacional. Contudo, o STF decidiu que Estados, Municípios e o Distrito Federal também tinham competência para atuar, com base nos artigos 23 e 24 da CF/88, que tratam das competências comuns e concorrentes, especialmente no que diz respeito à saúde pública.
Portanto, mesmo em temas de relevância nacional, a atuação conjunta dos entes federativos é essencial e constitucionalmente legítima.
2. Proteção ao consumidor: competência concorrente
Em diversos julgados, o STF reconheceu a validade de leis estaduais que tratam da proteção ao consumidor, desde que não contrariem normas gerais federais.
Exemplo: Leis estaduais que obrigam estabelecimentos a afixar placas informativas sobre direitos do consumidor ou sobre o atendimento prioritário a determinadas pessoas.
Assim, os Estados podem suplementar a legislação federal sobre consumo, respeitando os limites da norma geral da União, conforme o art. 24 da CF.
3. Transporte público urbano: competência municipal
A organização e fiscalização do transporte coletivo urbano é de competência dos Municípios, conforme o art. 30, inciso V, da CF/88. Assim, cabe aos entes municipais definir rotas, tarifas, concessões e fiscalização dos serviços prestados.
Mesmo que o transporte interestadual seja competência da União, o transporte intraurbano é atribuição local e deve respeitar as demandas da comunidade.
4. Competência residual dos Estados
Por não haver previsão constitucional para a organização do turismo regional, por exemplo, os Estados possuem competência residual para legislar sobre o tema. Vários Estados possuem secretarias específicas de turismo e editam normas próprias sobre fomento, incentivos fiscais e preservação de patrimônio histórico-cultural.
Ou seja, na ausência de norma expressa da União, os Estados podem regular temas de interesse regional, desde que não violem normas constitucionais gerais.
5. Saneamento básico: atuação cooperativa
Embora a titularidade dos serviços públicos de saneamento seja municipal (art. 30, V), a execução prática exige cooperação com Estados e União, principalmente em projetos de grande escala que envolvem financiamento federal ou ações integradas de planejamento urbano e ambiental.
A Lei nº 11.445/2007 (atualizada pelo novo marco do saneamento em 2020) é um exemplo de legislação federal que estabelece diretrizes gerais, respeitando a autonomia municipal.
A competência comum e a concorrente exigem planejamento intergovernamental e pactuação entre os entes, para evitar sobreposição ou omissão.
Esses exemplos demonstram como a Repartição de Competências é dinâmica, interdependente e muitas vezes exige diálogo institucional. Na próxima seção, abordaremos o papel da autonomia dos entes federativos dentro desse sistema.
Repartição de Competências e Autonomia dos Entes
Um dos fundamentos do Estado Federal, consagrado no artigo 1º da Constituição Federal de 1988, é a autonomia dos entes federativos. A Repartição de Competências é o instrumento jurídico que materializa essa autonomia, permitindo que União, Estados, Distrito Federal e Municípios exerçam suas atribuições de forma independente, sem subordinação hierárquica.
1. Conceito de autonomia
A autonomia dos entes federativos compreende quatro dimensões principais:
Autonomia política: capacidade de autogoverno, com eleição de seus representantes.
Autonomia legislativa: poder de editar leis próprias dentro de suas competências.
Autonomia administrativa: organização e funcionamento interno dos seus órgãos.
Autonomia financeira: capacidade de instituir tributos e gerir receitas e despesas.
Esses elementos formam a base da autogestão federativa, sendo garantidos pelo texto constitucional como pilares do federalismo cooperativo brasileiro.
2. Autonomia versus independência
Importante destacar que autonomia não significa soberania nem independência. No modelo brasileiro:
A soberania pertence exclusivamente à União, que representa a República Federativa do Brasil no plano internacional.
Os entes subnacionais (Estados, DF e Municípios) são autônomos dentro dos limites constitucionais, mas integram uma mesma soberania estatal.
Assim, a autonomia é limitada e exercida em coordenação com os demais entes, especialmente em competências comuns e concorrentes.
3. Limites e controle da autonomia
Embora garantida, a autonomia não é absoluta. Deve respeitar:
As normas gerais editadas pela União.
A jurisprudência do STF.
Os princípios da legalidade, eficiência e moralidade.
O STF atua como árbitro das tensões federativas, controlando excessos e omissões legislativas e administrativas que extrapolem os limites da autonomia constitucional.
Com isso, compreendemos que a Repartição de Competências assegura o equilíbrio federativo, distribuindo funções de forma técnica e funcional, sem comprometer a unidade nacional nem sufocar a autonomia local.
Vídeos
Para ampliar sua compreensão sobre o tema, recomendamos o vídeo “AGU Explica – Repartição de Competências”, que aborda, de forma didática e institucional, os principais fundamentos constitucionais sobre a distribuição de competências entre os entes federativos.
Produzido pela Advocacia-Geral da União, o conteúdo é confiável e ideal para reforçar os conceitos estudados.
Conclusão
A Repartição de Competências é um dos pilares da organização constitucional do Estado brasileiro, garantindo o equilíbrio entre a autonomia dos entes federativos e a unidade do ordenamento jurídico nacional.
Ao distribuir as funções legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal, a Constituição de 1988 promove um federalismo cooperativo, eficaz e alinhado aos princípios da descentralização e da subsidiariedade.
Compreender como essas competências são classificadas — exclusivas, privativas, concorrentes, comuns e residuais — e como se aplicam na prática é essencial para estudantes, operadores do Direito e gestores públicos.
Além disso, a atuação do STF na mediação de conflitos e na preservação da autonomia federativa reforça a segurança jurídica e a estabilidade institucional do país.
Mais do que um conjunto técnico de regras, a Repartição de Competências é um mecanismo de harmonia institucional, fundamental para o desenvolvimento equilibrado das regiões, a prestação eficaz de serviços públicos e a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos.
Referências Bibliográficas
- SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 45. ed., revista, atualizada e ampliada até a Emenda Constitucional n. 130, de 14.7.2023. São Paulo: Editora JusPodivm; Malheiros Editores, 2024.
- DA CUNHA, Dirley Fernandes. Curso de Direito Constitucional. 18. ed. Salvador: JusPodivm, 2024.
- LENZA, Pedro. Direito Constitucional. 26. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2022. (Coleção Esquematizado).
- BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Organização de Alexandre Pereira Pinto Ormonde e Luiz Roberto Carboni Souza. 31. ed. São Paulo: Rideel, 2024. (Maxiletra).
