O que você verá neste post
Introdução
A função administrativa é um dos pilares do Direito Administrativo e do funcionamento do Estado moderno. Mas como podemos defini-la de forma precisa?
O jurista Paulo Modesto apresenta uma visão detalhada desse conceito, explorando sua relação com a separação de poderes e sua importância para a organização estatal.
No estudo de Paulo Modesto, a função administrativa não se resume apenas às atividades da administração pública, mas é analisada sob diferentes perspectivas: objetiva, relacionada à atividade exercida, e subjetiva, ligada aos órgãos e agentes que a desempenham.
Neste artigo, vamos explorar:
✔️ A definição de função administrativa segundo Paulo Modesto.
✔️ Sua diferenciação em relação à administração pública e outras funções do Estado.
✔️ A separação entre os enfoques estático e dinâmico no estudo da função administrativa.
A Concepção de Função Administrativa em Paulo Modesto
A função administrativa pode ser compreendida de diferentes maneiras dentro do Direito Administrativo. Para Paulo Modesto, o conceito tem duas acepções principais:
1. Função Administrativa vs. Administração Pública
Uma das principais distinções feitas por Paulo Modesto é entre função administrativa e administração pública. Ele explica que a expressão “administração pública” pode ser usada de duas formas:
🟦 Sentido Objetivo → Atividade administrativa em si, ou seja, os atos praticados pelo Estado para executar políticas públicas e aplicar a lei.
🟦 Sentido Subjetivo → Conjunto de órgãos, agentes e entidades que exercem essa atividade.
Exemplo: Enquanto a administração pública pode ser entendida como um conjunto de órgãos do Poder Executivo, a função administrativa pode ser exercida também por outros poderes, como o Judiciário e o Legislativo, quando atuam de forma administrativa (exemplo: gestão de pessoal, nomeações, licitações).
Essa diferenciação é fundamental, pois evita confusões entre quem exerce a função administrativa e qual é a sua natureza jurídica.
2. Sentidos Objetivo e Subjetivo da Função Administrativa
Além da distinção entre administração pública e função administrativa, Paulo Modesto também analisa o tema sob duas perspectivas:
🟦 Sentido Objetivo → A função administrativa corresponde à atividade jurídica desenvolvida pelo Estado. Ou seja, envolve atos concretos, como concessões, contratos, regulamentações e execução de serviços públicos.
🟦 Sentido Subjetivo → Refere-se a quem exerce essa função, ou seja, os órgãos e agentes que praticam esses atos administrativos.
Resumo prático:
- Quando falamos em sentido objetivo, estamos analisando “o que” a administração faz.
- Quando falamos em sentido subjetivo, estamos observando “quem” desempenha essa função.
3. O Enfoque Estático e Dinâmico da Função Administrativa
Para aprofundar a análise, Paulo Modesto divide a função administrativa em dois enfoques principais:
🟦 Enfoque Estático → Examina a função administrativa como uma estrutura fixa, considerando sua classificação e características normativas dentro do sistema jurídico.
🟦 Enfoque Dinâmico → Analisa como essa função é exercida na prática, considerando a atuação dos órgãos administrativos e as formas como aplicam a lei.
Exemplo prático:
- Se analisamos as leis que definem as competências da administração pública, estamos no enfoque estático.
- Se observamos como um órgão público executa essas leis e toma decisões administrativas, estamos no enfoque dinâmico.
Por que isso é importante?
Porque a função administrativa não é um conceito rígido. Ela precisa ser analisada tanto como um princípio jurídico, que estrutura o Estado, quanto como uma prática, que se adapta às necessidades da gestão pública.
Portanto, a função administrativa, segundo Paulo Modesto, não pode ser entendida de forma simplista. Sua definição envolve tanto a atividade em si (sentido objetivo) quanto os órgãos que a exercem (sentido subjetivo).
Além disso, seu estudo pode ser feito sob duas perspectivas: estática (foco na estrutura jurídica) e dinâmica (foco na prática administrativa).
Essa análise nos leva à próxima questão essencial: como a função administrativa se relaciona com a separação de poderes e os critérios de classificação das funções do Estado?
O Problema da Separação de Poderes e a Função Administrativa
A separação de poderes é um princípio fundamental do Estado moderno e tem impacto direto na definição e no exercício da função administrativa.
Paulo Modesto, ao abordar esse tema, destaca a importância de distinguir separação de poderes e separação de funções, analisando como a tripartição dos poderes influencia a classificação das funções públicas e onde a função administrativa se encaixa no modelo constitucional brasileiro.
1. A Distinção entre Separação de Poderes e Separação de Funções
Muitas vezes, separação de poderes e separação de funções são tratadas como sinônimos, mas Paulo Modesto alerta que essa confusão pode gerar interpretações equivocadas.
🟦 Separação de Poderes → Princípio de organização política que distribui o poder entre órgãos distintos e independentes, evitando sua concentração.
🟦 Separação de Funções → Classificação das atividades exercidas pelo Estado, conforme sua natureza jurídica e finalidade.
Ou seja, a separação de poderes diz respeito à organização do Estado, enquanto a separação de funções refere-se às atividades desempenhadas por esses poderes.
Exemplo prático:
- O Poder Executivo pode legislar, por meio de medidas provisórias.
- O Poder Judiciário pode administrar, ao gerir seus próprios servidores e recursos.
- O Poder Legislativo pode julgar, em casos de impeachment.
Isso demonstra que a função administrativa não pertence exclusivamente ao Executivo, mas pode ser exercida pelos outros poderes em atividades administrativas internas.
2. A Tripartição dos Poderes e sua Influência na Classificação das Funções Públicas
A tripartição dos poderes, proposta por Montesquieu, estabelece três funções clássicas do Estado:
1️⃣ Função Legislativa → Criar normas gerais e abstratas.
2️⃣ Função Jurisdicional → Aplicar normas ao caso concreto e resolver conflitos.
3️⃣ Função Administrativa → Executar e gerir as normas aprovadas.
Porém, essa divisão não é rígida. O próprio modelo constitucional brasileiro permite que um poder desempenhe funções que, teoricamente, pertencem a outro.
Exemplo prático:
- O Poder Legislativo edita leis, mas também executa funções administrativas, como a gestão de seus servidores.
- O Poder Executivo administra, mas também edita medidas provisórias (função legislativa).
- O Poder Judiciário julga, mas também edita atos administrativos (como normas internas e concursos públicos).
Essa flexibilidade funcional é essencial para o funcionamento do Estado e influencia diretamente o conceito de função administrativa.
3. A Posição da Função Administrativa dentro do Modelo Constitucional
No Brasil, a função administrativa é reconhecida como uma atividade instrumental, ou seja, seu objetivo principal é garantir a execução das normas e das políticas públicas, respeitando os princípios constitucionais.
Características da Função Administrativa no modelo constitucional
🟦 Subordinação à legalidade → A administração não cria normas, apenas as executa.
🟦 Instrumentalidade → Sua função é viabilizar a atuação dos poderes.
🟦 Finalidade pública → Sempre deve atender ao interesse coletivo.
Portanto, a função administrativa não é exclusiva do Executivo e sua definição deve levar em conta a separação entre poderes e funções, além da flexibilidade permitida pelo modelo constitucional.
Critérios de Classificação das Funções Públicas segundo Paulo Modesto
Para entender melhor a função administrativa, Paulo Modesto propõe quatro critérios principais para classificar as funções públicas.
1. Critério Negativo: Administração como aquilo que não é legislativo nem jurisdicional
Esse critério define a função administrativa por exclusão. Ou seja, se uma atividade não é legislativa (criação de normas gerais) e não é jurisdicional (resolução de conflitos), então ela é administrativa.
Exemplo:
- Criar uma lei? Função legislativa.
- Julgar um processo? Função jurisdicional.
- Conceder licenças, fiscalizar contratos, gerir recursos públicos? Função administrativa.
Crítica ao Critério Negativo → Definir algo pelo que não é pode ser problemático, pois não explica a essência da função administrativa, apenas o que ela exclui.
2. Critério Orgânico (Subjetivo): Definição da função pelo órgão que a exerce
Esse critério considera que a função administrativa é definida pelo órgão que a executa.
Exemplo:
- Se o ato foi praticado por um órgão administrativo (como uma secretaria do governo), então é administrativo.
- Se foi praticado por um órgão legislativo (como o Congresso), então é legislativo.
Crítica ao Critério Orgânico → Muitas vezes, um mesmo poder exerce funções de outra natureza. O Executivo pode legislar, o Legislativo pode administrar, e assim por diante.
3. Critério Material (Objetivo): Natureza intrínseca da atividade estatal
Aqui, o foco não está em quem executa a função, mas no conteúdo da atividade.
Segundo esse critério:
🟦 Se a atividade envolve a criação de normas gerais e abstratas, é legislativa.
🟦 Se resolve um conflito entre partes e tem caráter imutável, é jurisdicional.
🟦 Se se trata da execução e aplicação de normas preexistentes, é administrativa.
Exemplo:
- Um decreto presidencial criando novas regras? Função legislativa.
- Um juiz proferindo uma sentença? Função jurisdicional.
- Um órgão público emitindo um alvará? Função administrativa.
Crítica ao Critério Material → Alguns atos administrativos podem ter caráter normativo (como regulamentos) ou até se assemelhar a decisões judiciais.
4. Critério Formal: Efeitos jurídicos e o impacto normativo dos atos administrativos
O critério formal analisa os efeitos jurídicos gerados pelos atos.
🟦 Função legislativa → Cria normas gerais e abstratas.
🟦 Função jurisdicional → Resolve conflitos com efeito de coisa julgada.
🟦 Função administrativa → Produz efeitos concretos, muitas vezes sujeitos a controle administrativo e judicial.
Vantagem do Critério Formal → Permite diferenciar melhor a função administrativa ao observar o impacto real dos atos.
Comparação entre os Critérios e Aplicabilidade Prática
| Critério | Como define a função administrativa? | Vantagem | Limitação |
|---|---|---|---|
| Negativo | Por exclusão | Simples | Não define a essência |
| Orgânico | Pelo órgão que a exerce | Relaciona-se ao poder público | Nem sempre o órgão define a função |
| Material | Pelo conteúdo da atividade | Dá clareza à distinção | Algumas atividades possuem caráter misto |
| Formal | Pelo efeito jurídico do ato | Melhor definição técnica | Pode ser difícil de aplicar |
Paulo Modesto demonstra que a função administrativa pode ser classificada sob diferentes óticas. O critério formal parece ser o mais preciso, pois analisa os efeitos jurídicos dos atos administrativos.
Próximo passo: Vamos desenvolver a função administrativa e sua relação com os atos do Estado?
Características Fundamentais da Função Administrativa
A função administrativa, segundo Paulo Modesto, desempenha um papel essencial dentro da organização do Estado, sendo caracterizada por sua subordinação à legalidade, seu caráter instrumental e a necessidade de controle administrativo e jurisdicional sobre seus atos.
A Função Administrativa como Atividade Subordinada às Normas Jurídicas
Uma das principais características da função administrativa é sua obrigação de seguir as normas jurídicas previamente estabelecidas.
Diferente da função legislativa, que cria normas, e da função jurisdicional, que interpreta e aplica as normas ao caso concreto, a função administrativa deve executar essas normas, sempre respeitando os princípios do Direito Administrativo.
Exemplo:
- A criação de uma nova lei tributária? → Função legislativa.
- Um juiz decidindo se um contribuinte deve pagar um imposto? → Função jurisdicional.
- A Receita Federal cobrando e fiscalizando impostos? → Função administrativa.
Essa subordinação à legalidade garante que os atos administrativos não sejam arbitrários e possam ser contestados caso violem o ordenamento jurídico.
2. O Caráter Instrumental da Função Administrativa em Relação às Outras Funções do Estado
A função administrativa não tem fim em si mesma, mas serve como instrumento para a realização dos objetivos do Estado.
🟦 O Legislativo cria leis.
🟦 O Judiciário resolve conflitos.
🟦 O Executivo, por meio da função administrativa, coloca em prática essas normas.
Exemplo prático:
- O Congresso Nacional aprova uma lei criando um novo benefício social (Função Legislativa).
- O INSS processa pedidos e concede os benefícios aos cidadãos (Função Administrativa).
- Caso haja um conflito, a Justiça pode decidir sobre o direito ao benefício (Função Jurisdicional).
Essa relação demonstra como a função administrativa depende das normas legislativas e da fiscalização jurisdicional, sendo uma atividade de execução e gestão.
3. O Papel do Controle Administrativo e Jurisdicional sobre os Atos Administrativos
Para evitar abusos e ilegalidades, os atos administrativos estão sujeitos a dois tipos de controle principais:
1️⃣ Controle Administrativo → Realizado pela própria Administração Pública, que pode rever seus atos quando houver erro ou ilegalidade.
2️⃣ Controle Jurisdicional → Feito pelo Poder Judiciário, garantindo que os atos administrativos respeitem a Constituição e as leis.
Exemplo:
- Se um servidor público comete um erro ao conceder um benefício, a Administração pode corrigir internamente o ato (Controle Administrativo).
- Se um cidadão se sentir prejudicado, pode recorrer à Justiça para questionar a legalidade do ato (Controle Jurisdicional).
A função administrativa é sempre subordinada às normas jurídicas, tem um papel instrumental dentro do Estado e deve ser controlada para garantir sua legalidade e evitar arbitrariedades.
A Relação da Função Administrativa com os Atos do Estado
Para entender melhor a função administrativa, é essencial diferenciar os atos administrativos, legislativos e jurisdicionais, além de compreender sua execução de normas e a gestão pública.
1. Diferença entre Atos Administrativos, Legislativos e Jurisdicionais
🟦 Atos Legislativos → Criam normas gerais e abstratas (leis).
🟦 Atos Jurisdicionais → Resolvem conflitos aplicando o Direito.
🟦 Atos Administrativos → Executam normas e organizam a gestão pública.
Exemplo:
- A Câmara dos Deputados aprova uma nova legislação trabalhista? Ato legislativo.
- O Judiciário decide uma ação trabalhista entre um funcionário e uma empresa? Ato jurisdicional.
- O Ministério do Trabalho fiscaliza o cumprimento das normas? Ato administrativo.
Essa distinção é fundamental para evitar confusões entre as diferentes funções do Estado.
2. A Função Administrativa como Execução de Normas Gerais e Gestão Pública
A função administrativa tem dois papéis principais dentro do Estado:
1️⃣ Executar normas gerais → Aplicação de leis, regulamentos e políticas públicas.
2️⃣ Gerir a máquina pública → Organização dos recursos humanos, financeiros e materiais do Estado.
Exemplo prático:
- A Polícia Federal investiga crimes e aplica a legislação penal → Função Administrativa.
- A Secretaria de Educação organiza o funcionamento das escolas públicas → Função Administrativa.
- A Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) fiscaliza planos de saúde → Função Administrativa.
A função administrativa executa as normas criadas pelo Legislativo e garante a implementação das políticas públicas, sendo essencial para o funcionamento do Estado.
Conclusão
A função administrativa, segundo Paulo Modesto, é um dos pilares fundamentais do Estado e do Direito Administrativo. Seu estudo permite compreender não apenas quem exerce a função administrativa, mas também qual sua natureza jurídica e seus impactos na gestão pública.
Um dos pontos centrais da análise de Paulo Modesto é a distinção entre separação de poderes e separação de funções.
Enquanto a separação de poderes organiza os órgãos do Estado, a separação de funções classifica as atividades estatais, demonstrando que a função administrativa não se limita ao Poder Executivo, mas também pode ser desempenhada pelo Legislativo e pelo Judiciário em determinadas situações.
Outro aspecto essencial é a classificação das funções públicas, que pode ser feita a partir de diferentes critérios: negativo, orgânico, material e formal. Esses critérios ajudam a compreender os limites e as interações entre as funções legislativa, jurisdicional e administrativa.
Além disso, a função administrativa é caracterizada por três elementos fundamentais:
🟦 Subordinação às normas jurídicas → Deve sempre respeitar a legalidade.
🟦 Caráter instrumental → É um meio para garantir a execução das normas e políticas públicas.
🟦 Controle administrativo e jurisdicional → Seus atos podem ser revistos para evitar abusos ou ilegalidades.
Por fim, a relação entre a função administrativa e os atos do Estado demonstra que a administração pública não cria normas nem resolve conflitos jurisdicionais, mas executa e gerencia políticas públicas. Essa função é essencial para o funcionamento do Estado e deve ser exercida com eficiência, transparência e respeito aos princípios constitucionais.
Dessa forma, o estudo de Paulo Modesto continua sendo fundamental para o Direito Administrativo, pois oferece uma visão clara e estruturada sobre o papel da função administrativa na organização estatal.
Com os desafios contemporâneos, como a digitalização dos serviços públicos e a necessidade de maior controle social, compreender a função administrativa é essencial para garantir uma gestão pública eficiente, ética e transparente.
A função administrativa é um instrumento de execução do Estado, essencial para transformar normas em ações concretas. Sua correta compreensão permite fortalecer o Estado de Direito, garantir segurança jurídica e aprimorar a administração pública moderna.
