O que você verá neste post
Introdução
Por que tantas licitações fracassam antes mesmo de produzir resultados concretos para a Administração Pública? Em grande parte dos casos, o problema não está na disputa em si, mas no planejamento da licitação, negligenciado ou tratado como mera formalidade burocrática.
A contratação pública começa muito antes da publicação do edital, e ignorar essa realidade compromete a legalidade, a eficiência e a economicidade do procedimento.
No atual modelo de Direito Administrativo, especialmente após a consolidação da Lei nº 14.133/2021, o planejamento da licitação deixou de ser uma boa prática recomendável e passou a assumir a condição de dever jurídico estruturante.
A etapa preliminar, que envolve estudo de viabilidade, pesquisa de mercado, estimativa de custos e organização da fase preparatória, constitui o verdadeiro alicerce de toda contratação pública bem-sucedida.
Quando a Administração planeja adequadamente, ela reduz riscos, evita desperdícios, aumenta a competitividade do certame e fortalece a legitimidade das decisões administrativas.
Por outro lado, a ausência de planejamento gera contratações ineficientes, objetos mal definidos, preços distorcidos e recorrentes questionamentos pelos órgãos de controle.
Neste artigo, você vai entender de forma clara e aplicada como o planejamento da licitação estrutura a etapa preliminar do procedimento, quais são seus fundamentos jurídicos, suas implicações práticas e por que ele se tornou elemento central da governança nas contratações públicas.
1. Planejamento da Licitação no Direito Administrativo
1.1 Evolução do Planejamento nas Contratações Públicas
Historicamente, as licitações no Brasil foram tratadas como procedimentos excessivamente formais, com foco quase exclusivo no cumprimento de etapas legais e na observância de prazos.
Durante muito tempo, o planejamento foi visto como atividade acessória, sem densidade jurídica própria, restrita a atos internos pouco documentados.
Esse cenário começou a se modificar a partir da incorporação do princípio da eficiência ao texto constitucional e do avanço da lógica gerencial no Direito Administrativo.
A Administração passou a ser cobrada não apenas pela legalidade dos atos, mas também pelos resultados alcançados. Nesse contexto, o planejamento da licitação ganhou centralidade como instrumento de racionalização da atuação administrativa.
A Lei nº 14.133/2021 consolida essa evolução ao estruturar todo o regime das contratações públicas a partir da fase de planejamento. O legislador reconhece que decisões mal tomadas na etapa preliminar não são corrigidas nas fases posteriores do procedimento, razão pela qual reforça a exigência de estudos técnicos, análise de mercado e estimativas de custo fundamentadas.
1.2 Fundamentos Constitucionais do Planejamento da Licitação
O planejamento da licitação encontra respaldo direto em diversos princípios constitucionais que regem a Administração Pública. O princípio da legalidade impõe que a atuação administrativa seja previamente estruturada e motivada. Já o princípio da eficiência exige que os recursos públicos sejam empregados de forma racional e orientada a resultados.
Além disso, o planejamento dialoga com os princípios da economicidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa. Uma contratação sem estudo de viabilidade ou pesquisa de mercado adequada tende a favorecer escolhas arbitrárias, restringir a competitividade e gerar prejuízo ao erário.
Portanto, planejar não é um ato discricionário livre, mas uma exigência constitucional implícita, decorrente do dever de boa administração. A licitação, nesse sentido, deixa de ser um fim em si mesma e passa a ser instrumento para alcançar interesses públicos previamente definidos e justificados.
1.3 Planejamento como Dever Jurídico da Administração
No modelo contemporâneo de Direito Administrativo, o planejamento da licitação assume natureza de dever jurídico vinculante. A Administração não pode escolher se planeja ou não; ela deve planejar, documentar e justificar suas decisões desde a etapa preliminar.
Esse dever se materializa por meio de instrumentos como o Estudo Técnico Preliminar, o Termo de Referência e a definição criteriosa do objeto da contratação. A omissão ou superficialidade nesses atos pode caracterizar falha grave, sujeita a responsabilização dos agentes públicos.
Além disso, o planejamento adequado protege o próprio gestor público. Ao fundamentar tecnicamente suas escolhas, o agente reduz riscos de imputações pessoais e facilita a atuação do controle interno e externo, promovendo maior segurança jurídica.
1.4 Planejamento, Governança e Controle Externo
A lógica do planejamento da licitação está diretamente conectada à ideia de governança pública. Planejar significa alinhar a contratação aos objetivos institucionais, avaliar riscos e estabelecer mecanismos de acompanhamento e controle.
Os Tribunais de Contas têm reforçado essa perspectiva ao exigir documentação robusta da etapa preliminar. A ausência de planejamento adequado tem sido frequentemente apontada como irregularidade grave, mesmo quando não há dano imediato ao erário.
Assim, o planejamento deixa de ser apenas etapa inicial do procedimento e passa a funcionar como critério de avaliação da qualidade da gestão pública.
2. A Etapa Preliminar da Licitação
2.1 Conceito e Finalidade da Etapa Preliminar
A etapa preliminar da licitação corresponde ao conjunto de atos administrativos realizados antes da instauração formal do procedimento licitatório. Nessa fase, a Administração identifica a necessidade da contratação, avalia sua viabilidade e define as condições essenciais para a futura disputa.
O objetivo central dessa etapa é permitir que a decisão de contratar seja racional, técnica e juridicamente justificada. Não se trata apenas de cumprir exigências legais, mas de construir uma base sólida para todo o processo licitatório.
2.2 Etapa Preliminar x Fase Interna da Licitação
Embora muitas vezes utilizadas como sinônimos, a etapa preliminar e a fase interna da licitação não se confundem completamente. A etapa preliminar possui caráter mais estratégico e decisório, enquanto a fase interna envolve a formalização documental e procedimental da licitação.
É na etapa preliminar que se realizam o estudo de viabilidade, a pesquisa de mercado e a estimativa de custos. Já a fase interna consolida essas informações em instrumentos formais, como o edital e o termo de referência.
Compreender essa distinção é essencial para evitar a produção de documentos meramente formais, desconectados da realidade administrativa e do mercado.
2.3 A Centralidade da Tomada de Decisão Administrativa
O planejamento da licitação revela que o momento mais sensível da contratação pública não é a disputa entre os licitantes, mas a tomada de decisão interna da Administração. Definir o objeto, estimar custos e escolher soluções técnicas são atos que condicionam todo o resultado do certame.
Decisões equivocadas nessa fase dificilmente são corrigidas posteriormente. Por isso, a etapa preliminar exige análise multidisciplinar, envolvendo aspectos técnicos, econômicos e jurídicos.
2.4 Riscos Jurídicos da Ausência de Planejamento
A ausência ou deficiência do planejamento da licitação gera riscos relevantes. Entre eles, destacam-se a anulação do procedimento, a responsabilização dos agentes públicos, a contratação por preços incompatíveis com o mercado e a execução contratual problemática.
Além disso, a falta de planejamento compromete a competitividade do certame, afastando potenciais interessados e reduzindo a eficiência da contratação. Em síntese, planejar mal é, muitas vezes, pior do que não contratar.
3. Estudo de Viabilidade da Contratação
O estudo de viabilidade representa o primeiro grande filtro racional do planejamento da licitação. Trata-se da análise prévia que permite à Administração verificar se a contratação pretendida é realmente necessária, adequada e possível sob os pontos de vista técnico, econômico e administrativo.
A viabilidade técnica examina se a solução pretendida atende à necessidade pública identificada. A viabilidade econômica avalia se a contratação é compatível com os recursos disponíveis e se apresenta custo-benefício razoável. Já a viabilidade administrativa considera a capacidade institucional do órgão para gerir e fiscalizar o futuro contrato.
Esse estudo impede que a licitação seja deflagrada com base em premissas frágeis ou desconectadas da realidade, funcionando como mecanismo de racionalização da decisão administrativa.
3.1 Estudo Técnico Preliminar (ETP) na Lei nº 14.133/2021
A Lei nº 14.133/2021 conferiu densidade normativa ao estudo de viabilidade por meio do Estudo Técnico Preliminar (ETP). O ETP passou a ser o principal instrumento formal da etapa preliminar, reunindo análises que justificam a contratação e orientam todas as fases subsequentes.
O ETP não se limita a descrever o objeto. Ele deve demonstrar o problema a ser resolvido, as alternativas disponíveis no mercado, a solução mais vantajosa e os riscos envolvidos. Dessa forma, o planejamento da licitação assume caráter técnico e estratégico, afastando decisões baseadas apenas em conveniência imediata.
A ausência ou superficialidade do ETP compromete a validade do procedimento, pois revela deficiência na motivação administrativa.
3.2 Conteúdo Mínimo do Estudo de Viabilidade
Um estudo de viabilidade adequado deve conter, no mínimo, a descrição da necessidade pública, a análise das soluções possíveis, a justificativa da escolha adotada e a avaliação dos impactos da contratação. Também é fundamental considerar riscos, custos indiretos e exigências futuras de manutenção ou suporte.
No contexto do planejamento da licitação, esse conteúdo permite que a Administração antecipe problemas e ajuste o objeto às condições reais do mercado e da instituição.
Quanto mais consistente for o estudo, maior será a segurança jurídica da contratação e menor a probabilidade de impugnações ou falhas na execução contratual.
3.3 Consequências Jurídicas de Estudos Mal Elaborados
Estudos de viabilidade deficientes produzem efeitos jurídicos relevantes. Eles podem levar à anulação da licitação, à glosa de despesas e à responsabilização dos agentes públicos por falha no dever de planejamento.
Os Tribunais de Contas têm reiteradamente apontado que a ausência de análise técnica prévia configura irregularidade grave, mesmo quando não há dano financeiro imediato. Isso reforça que o planejamento da licitação não é mera formalidade, mas elemento essencial da legalidade administrativa.
4. Pesquisa de Mercado como Instrumento de Planejamento
4.1 Função da Pesquisa de Mercado na Licitação
A pesquisa de mercado é instrumento indispensável do planejamento da licitação, pois permite à Administração compreender a realidade econômica em que a contratação se insere. Sem esse levantamento, a definição do objeto e dos preços ocorre de forma abstrata, afastada das condições reais de oferta e demanda.
A função central da pesquisa de mercado é garantir que a licitação seja estruturada de modo competitivo, viável e compatível com as práticas do setor econômico envolvido.
Além disso, a pesquisa auxilia na identificação de soluções inovadoras, evitando especificações excessivamente restritivas ou ultrapassadas.
4.2 Métodos Admitidos de Pesquisa de Mercado
A Administração pode utilizar diferentes métodos para realizar a pesquisa de mercado, como consultas a bancos de preços públicos, contratações similares recentes, cotações com fornecedores e análise de catálogos especializados.
O importante não é o método isoladamente, mas a coerência e a justificativa da escolha. O planejamento da licitação exige que a pesquisa seja documentada, transparente e compatível com o objeto pretendido.
Pesquisas genéricas ou desatualizadas fragilizam a estimativa de custos e comprometem a competitividade do certame.
4.3 Pesquisa de Mercado e Competitividade do Certame
Uma pesquisa de mercado bem estruturada amplia a competitividade da licitação. Ao conhecer as práticas do setor, a Administração evita exigências desnecessárias que afastam potenciais licitantes.
Por outro lado, a falta de pesquisa pode gerar editais incompatíveis com a realidade do mercado, resultando em licitações desertas, fracassadas ou com preços excessivos.
Nesse sentido, a pesquisa de mercado atua como ponte entre a necessidade pública e a capacidade real dos fornecedores.
4.4 Jurisprudência dos Tribunais de Contas sobre Pesquisa de Mercado
A jurisprudência dos Tribunais de Contas reforça que a pesquisa de mercado é elemento essencial do planejamento da licitação. Decisões reiteradas apontam que a ausência de levantamento adequado de preços compromete a economicidade e a legitimidade do procedimento.
Os órgãos de controle exigem que a pesquisa seja compatível com o objeto, atualizada e suficientemente ampla para refletir o mercado relevante, sob pena de irregularidade.
5. Estimativa de Custos e Formação do Valor da Contratação
A estimativa de custos consiste na apuração prévia do valor esperado da contratação, com base em dados concretos obtidos na pesquisa de mercado. No planejamento da licitação, essa estimativa orienta a definição do orçamento, do critério de julgamento e da viabilidade econômica do certame.
Não se trata de mero valor aproximado, mas de referência técnica que condiciona toda a lógica financeira da contratação pública.
5.1 Fontes de Preço Utilizadas pela Administração
A Administração pode utilizar diversas fontes para estimar custos, como contratações anteriores, painéis de preços oficiais, sistemas governamentais e cotações junto a fornecedores. A escolha das fontes deve ser justificada e adequada ao objeto.
O planejamento da licitação exige que essas fontes sejam confiáveis, atuais e compatíveis com as características da contratação pretendida.
5.2 Estimativa de Custos x Preço de Referência
É importante distinguir a estimativa de custos do preço de referência. A estimativa corresponde ao levantamento técnico inicial, enquanto o preço de referência é o valor adotado formalmente pela Administração para orientar o julgamento das propostas.
Confundir esses conceitos pode gerar distorções no procedimento e comprometer a competitividade do certame.
5.3 Impactos da Estimativa Deficiente no Procedimento Licitatório
Estimativas de custo mal elaboradas produzem efeitos graves. Valores subestimados podem inviabilizar a execução contratual, enquanto valores superestimados geram prejuízo ao erário e restringem a competitividade.
Por isso, a estimativa de custos ocupa posição central no planejamento da licitação, funcionando como elo entre a pesquisa de mercado e a fase preparatória do procedimento.
6. A Fase Preparatória da Licitação
6.1 Estrutura da Fase Preparatória
A fase preparatória da licitação é o momento em que o planejamento da licitação se consolida em atos administrativos formais. Tudo aquilo que foi analisado na etapa preliminar, estudo de viabilidade, pesquisa de mercado e estimativa de custos, passa a ser organizado em documentos estruturantes do procedimento.
Essa fase tem função organizadora e decisória. Ela não serve apenas para “reunir papéis”, mas para transformar decisões técnicas em comandos administrativos claros, coerentes e juridicamente defensáveis. É aqui que a Administração define, de forma precisa, o que será contratado, como será contratado e sob quais condições.
Uma fase preparatória bem estruturada reduz significativamente riscos de impugnações, anulações e falhas na execução contratual.
6.2 Termo de Referência e Projeto Básico
O Termo de Referência e o Projeto Básico são os principais instrumentos da fase preparatória. Ambos materializam o planejamento da licitação ao descrever o objeto, justificar a contratação, definir prazos, critérios de medição, obrigações das partes e condições de execução.
O Termo de Referência é mais utilizado em contratações de bens e serviços comuns, enquanto o Projeto Básico assume papel central em obras e serviços de engenharia.
Em ambos os casos, o nível de detalhamento deve ser suficiente para permitir ampla compreensão do objeto, sem restringir indevidamente a competitividade.
Documentos genéricos, vagos ou padronizados sem adaptação ao caso concreto revelam falha grave no dever de planejamento.
6.3 Definição do Objeto e Critérios de Julgamento
Definir corretamente o objeto da licitação é uma das tarefas mais sensíveis do planejamento da licitação. Um objeto mal descrito compromete toda a disputa, gera dúvidas interpretativas e dificulta a fiscalização contratual.
Além disso, a definição dos critérios de julgamento deve guardar coerência com o objeto e com os objetivos da contratação. Escolhas inadequadas podem favorecer propostas aparentemente vantajosas, mas ineficientes na prática.
Por isso, a fase preparatória exige alinhamento entre necessidade pública, solução técnica e critérios de seleção, sempre com base em justificativas objetivas.
6.4 Responsabilidades dos Agentes Públicos
Os agentes públicos envolvidos na fase preparatória assumem responsabilidade direta pelas decisões tomadas. O planejamento da licitação distribui responsabilidades técnicas, administrativas e jurídicas, exigindo atuação coordenada entre setores demandantes, áreas técnicas e assessorias jurídicas.
A atuação negligente ou meramente formal pode ensejar responsabilização pessoal, especialmente quando resultar em prejuízo ao erário ou violação aos princípios da Administração Pública.
7. Planejamento da Licitação e Controle Administrativo
7.1 Atuação do Controle Interno
O controle interno desempenha papel estratégico no planejamento da licitação. Sua atuação preventiva permite identificar falhas ainda na fase preliminar, antes que o procedimento seja formalmente instaurado.
Ao analisar estudos de viabilidade, pesquisas de mercado e estimativas de custo, o controle interno contribui para a melhoria da qualidade das decisões administrativas e para a redução de riscos jurídicos.
Essa atuação reforça a lógica de que controlar não é apenas punir, mas orientar e qualificar a gestão pública.
7.2 Fiscalização pelos Tribunais de Contas
Os Tribunais de Contas têm ampliado o foco de sua fiscalização para o planejamento da licitação. Não se analisa apenas o resultado final da contratação, mas todo o caminho decisório que levou àquele resultado.
A ausência de estudos técnicos, a fragilidade da pesquisa de mercado ou a inconsistência da estimativa de custos são frequentemente apontadas como irregularidades autônomas, independentemente da execução contratual.
Isso demonstra que o controle externo passou a valorizar o processo decisório como elemento central da legalidade administrativa.
7.3 Responsabilização por Falhas no Planejamento
Falhas no planejamento da licitação podem gerar responsabilização administrativa, civil e até penal, conforme o caso. A jurisprudência administrativa reconhece que decisões mal fundamentadas violam o dever de boa administração.
Mesmo sem dolo, a negligência no planejamento pode caracterizar erro grosseiro, especialmente quando a legislação e os órgãos de controle já estabeleceram parâmetros claros para a atuação administrativa.
7.4 Planejamento como Instrumento de Prevenção de Irregularidades
Planejar adequadamente é uma das formas mais eficazes de prevenir irregularidades. O planejamento da licitação atua como mecanismo de autocontrole da Administração, reduzindo improvisações e escolhas arbitrárias.
Quando a decisão é bem documentada e tecnicamente justificada, o espaço para desvios se reduz consideravelmente.
8. Planejamento da Licitação na Lei nº 14.133/2021
8.1 A Nova Lógica das Contratações Públicas
A Lei nº 14.133/2021 inaugura uma nova lógica nas contratações públicas, centrada no planejamento da licitação como eixo estruturante do procedimento. A licitação deixa de ser um rito isolado e passa a integrar um ciclo completo de contratação.
Esse ciclo envolve planejamento, seleção do fornecedor, gestão contratual e avaliação de resultados, todos interligados por decisões técnicas previamente fundamentadas.
8.2 Planejamento e Gestão por Resultados
A nova lei reforça a vinculação entre planejamento da licitação e gestão por resultados. A contratação pública deve estar alinhada aos objetivos estratégicos do órgão, e não apenas à satisfação imediata de demandas pontuais.
Isso exige que o planejamento considere impactos de longo prazo, custos indiretos e sustentabilidade da solução adotada.
8.3 Boas Práticas Administrativas e Compliance Público
O fortalecimento do planejamento da licitação também dialoga com a lógica do compliance público. A adoção de rotinas de planejamento estruturado, com divisão clara de responsabilidades, contribui para a integridade institucional.
Boas práticas administrativas, como padronização inteligente de documentos e capacitação de agentes públicos, reforçam a qualidade das contratações e a confiança social na Administração.
🎥 Vídeo
Para complementar a compreensão prática do planejamento da licitação, especialmente no que se refere à fase preparatória e à elaboração do Termo de Referência, o vídeo a seguir apresenta uma abordagem didática sobre como estruturar o planejamento das compras públicas, alinhando técnica, legalidade e eficiência administrativa.
Conclusão
O planejamento da licitação representa o verdadeiro núcleo racional das contratações públicas contemporâneas. Mais do que uma etapa inicial, ele funciona como critério de legitimidade, eficiência e segurança jurídica de todo o procedimento administrativo.
Quando a Administração planeja adequadamente, ela antecipa riscos, alinha a contratação às suas necessidades reais e fortalece a tomada de decisão técnica.
Ao longo do artigo, ficou claro que a etapa preliminar, composta pelo estudo de viabilidade, pela pesquisa de mercado, pela estimativa de custos e pela fase preparatória, não pode ser tratada como formalidade burocrática. Cada um desses elementos cumpre função específica e interdependente, estruturando decisões que condicionam o sucesso ou o fracasso da contratação pública.
A Lei nº 14.133/2021 consolidou essa lógica ao transformar o planejamento da licitação em dever jurídico expresso, conectado à governança, ao controle e à gestão por resultados. Nesse cenário, o gestor público deixa de atuar de forma intuitiva e passa a decidir com base em dados, estudos e justificativas técnicas.
Em síntese, licitar bem começa muito antes do edital. Planejar corretamente não apenas evita irregularidades, mas também promove contratações mais eficientes, transparentes e alinhadas ao interesse público. A reflexão que se impõe é simples: se o planejamento define o rumo da contratação, por que ainda insistir em tratá-lo como etapa secundária?
Para aprofundar esse tema, vale conferir outros conteúdos sobre licitações e contratos administrativos disponíveis em www.jurismenteaberta.com.br, especialmente aqueles que abordam a fase interna e a gestão contratual.
Referências Bibliográficas
- BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
- DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 37. ed. São Paulo: Atlas, 2024.
- JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021.
- JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 16. ed., rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2025.
- MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 36. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023.
- NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2022.
- OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Método, 2025.
- OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e Contratos Administrativos: teoria e prática. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025.
- PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Licitações e Contratos Administrativos. 7. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2021.
